Выступление заместителя Председателя Совета Федерации Ю.Л. Воробьева на Всероссийской научно-практической конференции «Эффективность парламентской деятельности в субъектах Российской Федерации»

Выступление заместителя Председателя Совета Федерации Ю.Л. Воробьева на Всероссийской научно-практической конференции «Эффективность парламентской деятельности в субъектах Российской Федерации»

25 марта 2010

Уважаемые участники конференции, коллеги!

Нынешняя конференция приобретает особую актуальность в свете масштабных задач по модернизации политической системы, поставленных главой государства в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре прошлого года.

Под парламентской деятельностью я понимаю сложный механизм реализации всей совокупности конституционных и иных полномочий и функций парламента.

Особенность российского парламента – Федерального Собрания – состоит в том, что он функционирует в условиях федеративного государства и состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, различающихся по своим полномочиям, функциям, способам формирования и организации своей деятельности и т.д. Следовательно, и оценки эффективности парламентской деятельности должны даваться с учетом этих различий.

Еще одной особенностью нашего парламента является то, что он находится в постоянном развитии, он меняется, как любой живой организм. В частности, мы можем наблюдать очевидную тенденцию расширения его функций и полномочий. Например: кроме того, что закреплено Конституцией, за последние 16 лет законодательство наделило Совет Федерации более чем полутора десятком дополнительных полномочий, как в представительной, так и в законодательной сферах.

При оценке эффективности парламентской деятельности далеко не всегда действуют простые количественные факторы. Спектр деятельности современного парламента чрезвычайно широк. Он выполняет представительные и законодательные функции, обладает важными полномочиями в финансово-бюджетной и контрольной сферах, в области обороны и государственной безопасности, внешней политики, формирует государственные органы и принимает решения по кадровым вопросам. Определить, насколько эффективно парламент справляется со своими функциями, непросто. Если говорить о главном и традиционном предназначении парламента – законотворчестве, то сам по себе законодательный процесс, а тем более законодательная процедура, большой самоценностью не обладают. Законодательный процесс, как всякое процедурное право, оценивается только качеством результата, которое не исчерпывается числом внесенных либо даже принятых законодательных инициатив. Качество работы оценивается по тому, насколько законодательный акт отражает интересы граждан страны и обеспечивает нормальные условия реализации ими своих нужд и потребностей, насколько он способствует дальнейшему развитию общества и государства. Как известно, само юридическое понятие «законотворческая эффективность» означает положительное воздействие юридической нормы на общественные отношения, направленное на улучшение условий жизни общества. Если это происходит, тогда эффективность законотворческой деятельности можно назвать высокой.

Эффективность законотворческой деятельности зависит от многих обстоятельств: от уровня и потребностей экономического развития страны; от наличия совершенного законодательства, организации и обеспечения законодательного процесса; от уровня правовой культуры населения, а также от уровня подготовки парламентариев для продуктивного осуществления своих полномочий.

Эффективность и качество законодательного процесса в настоящее время во многом снижается из-за отсутствия законодательно урегулированных механизмов, направленных на обеспечение процедур разработки и принятия федеральных законов.

В настоящее время основными нормативными актами, регулирующими законодательный процесс, являются Конституция Российской Федерации и регламенты палат Федерального Собрания — Государственной Думы и Совета Федерации. Регламенты палат Федерального Собрания как правовые акты ограниченной сферы действия, регулирующие деятельность каждой палаты, не формируют общеобязательных для всех участников законодательного процесса правил взаимодействия. К тому же эти акты не в полной мере описывают законодательный процесс в части рассмотрения законопроектов и законов в Федеральном Собрании.

Весь комплекс вопросов, связанных с законопроектной и законодательной деятельностью, мог бы быть урегулирован путем принятия трех законов: «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – Парламенте Российской Федерации». Отсутствие этих законов отрицательно сказывается на качестве законодательства, оперативности их принятия, осложняет взаимоотношения между участниками процесса создания правовых актов, что нарушает системные связи между ними и приводит к возникновению многочисленных юридических противоречий и коллизий.

Эффективность законодательного процесса во многом зависит от его организации на всех стадиях рассмотрения законов.  Это касается, прежде всего, вопросов планирования законопроектной работы. В настоящее время оно строится исходя из текущих потребностей развития общественных отношений, а потому остается во многом лишь суммированием предложений от субъектов права законодательной инициативы. Этого явно недостаточно.

Большая проблема, с которой мы вынуждены из года в год сталкиваться – это отсутствие в стране скоординированного государственного плана законопроектных работ на длительную перспективу. Планирование законотворческой деятельности является важнейшим условием эффективности и качества законодательства.

Наличие государственной стратегии правового развития и ее законодательное обеспечение - важные, но не достаточные предпосылки качественного законодательного процесса. Нужно создать эффективные процедуры осуществления права законодательной инициативы, способные обеспечить своевременное и адекватное изменение действующего законодательства в случае возникновения новых потребностей в правовом регулировании.

В большинстве своем качество будущего закона напрямую зависит от соблюдения определенных обязательных принципов, требований, правил и процедур. В связи с этим необходимо законодательно установить обязательные для  инициатора законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона.

Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу свидетельствует, что законами из них становятся чуть более 20%. Такие цифры говорят о низком качестве подготовки законодательных инициатив.

В 2009 году в Государственную Думу всеми субъектами права законодательной инициативы  было внесено 1130 законопроектов, из них 11 - федеральные конституционные законы и 56 законы о ратификации.

Количество принятых законов и подписанных Президентом Российской Федерации в 2009 году составило 394, из них количество законов, отклонявшихся Советом Федерации, - 7, Президентом Российской Федерации - 1. 

Из всего объема принятых законов (394) только 244 были внесены в качестве законодательной инициативы в 2009 году, а остальные 138 были внесены в Государственную Думу в предыдущие годы. Это свидетельствует о затягивании законодательного процесса: многие законопроекты годами находятся на рассмотрении в Государственной Думе, но так и не становятся законами.

Самый низкий показатель соотношения рассмотренных законопроектов и принятых законов  в 2009 году наблюдается у законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации – лишь 10,7% из внесенных ими законопроектов становятся федеральными законами. Такая ситуация во многом объясняется отсутствием определенных навыков в подготовке и продвижении законопроектов, а также недостаточной координацией законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. 

Коллеги! В Послании Федеральному Собранию 2009 года Президент поставил задачу повышения качества законодательной деятельности субъектов Российской Федерации на федеральном уровне и поручил Совету Федерации выполнять функции координатора этой работы.

В последние годы сложилась ежегодная практика проведения специального заседания Совета законодателей, посвященного задачам законодательных органов власти субъектов Федерации по реализации положений Послания Президента Федеральному Собранию. В частности, 28 декабря 2009 года такое заседание состоялось с участием Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева. К этому заседанию были обобщены многочисленные предложения органов власти субъектов Федерации по реализации Послания главы государства. Особенно большой объем совместной работы палат Федерального Собрания и региональных парламентов предстоит в связи с реализацией положений Послания, которые касаются совершенствования организации и работы законодательных органов власти субъектов Федерации, модернизации избирательного законодательства, решения насущных социально-экономических проблем посткризисного развития страны.

Еще один ресурс повышения эффективности парламентской деятельности субъектов Федерации на федеральном уровне – это совершенствование работы с их законодательными инициативами в Государственной Думе. В этой связи хотелось бы отметить, что взаимодействие Совета Федерации с законодательными органами власти субъектов Федерации по подготовке консолидированных законодательных инициатив в настоящее время уже поставлено на системную плановую основу. На протяжении всего 2009 года палатой была проделана работа, направленная на совершенствование взаимодействия с субъектами Федерации и формирование консолидированной позиции.

Советом Федерации была подготовлена «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе». Главной целью Концепции является изучение и обобщение поступающих от субъектов Федерации предложений и подготовка на их основе консолидированных законодательных инициатив Совета Федерации и законодательных органов субъектов Федерации. Такой подход к рассмотрению законотворческих инициатив регионов позволяет более успешно учитывать творческий потенциал регионов.

На сегодняшний день в палате уже сформирован пакет нормативных правовых актов, определяющих механизм взаимодействия с регионами в законодательной деятельности. В течение 2009 года Совет Федерации подписал соглашения о взаимодействии с законодательными органами всех субъектов Федерации. В палату за прошлый и начало этого года от законодательных органов субъектов Федерации поступило свыше 30-ти консолидированных законодательных инициатив. В Государственную Думу уже внесена первая консолидированная законодательная инициатива Совета Федерации и Государственной Думы Томской области, она включена в проект порядка работы Думы на 7 апреля этого года. По большинству законопроектов работа уже завершена. В настоящее время на разных стадиях рассмотрения находится 13 таких законопроектов.

Уважаемые коллеги! Продолжается поиск новых путей повышения эффективности парламентской деятельности регионов и федерального центра.

Представители регионов очень часто говорят о неэффективности своего участия в федеральном законодательном процессе, что объективно связано с различными проблемами, как на этапе подготовки законодательной инициативы, так и на этапе ее внесения и рассмотрения в Государственной Думе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются сложность гармонизации позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, а также организационные проблемы сопровождения региональных законопроектов при их прохождении в Государственной Думе. Так, из 30 законопроектов Государственного Собрания Республики Коми, внесенных в текущем созыве Государственной Думы или перешедших из предыдущих созывов, только один стал законом и еще один прошел все стадии законодательного процесса и в настоящее время находится на подписи у Президента. И это еще хороший результат на фоне других субъектов Федерации.

Однако не все здесь можно отнести к «заслугам» (в кавычках) федерального законодателя. Определенная доля «вины» лежит и на самих законодательных органах регионов. Субъекты Федерации имеют своих представителей в Государственной Думе, Совете Федерации, в Правительстве. Однако большинство из них не принимает активного участия в сопровождении региональных законопроектов, не продвигает их, даже не присутствует на заседаниях, где рассматриваются эти инициативы. Для наглядности приведу в качестве примера работу Государственной Думы 19 марта 2010 года. Рассматривается законопроект, внесенный Самарской Губернской Думой, при этом она же просит рассмотреть законопроект без участия своего представителя. Только на этом заседании с такими же просьбами по своим законопроектам обратились законодательные органы Ульяновской, Ярославской, Тюменской, Воронежской, Калининградской областей, Алтайского края. И это происходит на каждом заседании Государственной Думы. Полагаю, что активизация деятельности представителей субъектов Федерации в палатах Федерального Собрания, а также использование механизма консолидированных законодательных инициатив намного улучшит показатели работы, повысит эффективность участия регионов в законотворческой деятельности на федеральном уровне.

Существенную поддержку законотворчеству региональных парламентов должна оказать создаваемая по инициативе Государственной Думы Единенная государственная  автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации ГАС "Законотворчество".

Внедрение этой системы позволит автоматизировать ряд действий, осуществляемых депутатами и работниками аппаратов  законодательных органов субъектов Российской Федерации в рамках федерального законодательного процесса. Это также делается для повышения эффективности парламентской деятельности. У нас имеется информация о создании системы ГАС "Законотворчество", которую мы могли бы Вам предоставить.

Несомненный интерес представляет собой зарубежный опыт повышения эффективности законодательной деятельности. В частности, стоит обратить внимание на практикуемые в ряде европейских национальных парламентов методика оценки регулирующего воздействия законодательства, сокращенно ОРВ.

Первый международный стандарт качества правового регулирования был предложен в 1995 году Организацией экономического сотрудничества и развития - «Рекомендации Совета ОЭСР по повышению качества законодательного регулирования». Рекомендации обобщили лучший опыт стран - членов организации. Для подготовки решений по принятию нового законодательного акта предлагалось всего 10 ясных позиций. Чтобы понять, как все это может быть использовано на практике, можно обратиться к исследованиям, проводимым Европейским центром парламентских исследований и документации, который является одним из механизмов стимулирования развития и распространения передового опыта парламентаризма. Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации активно участвует в информационном обмене с этим центром.

Как правило, оценка регулирующего воздействия готовится в отношении наиболее важных законопроектов перед их поступлением в парламент. В Великобритании копия Основания – документа, содержащего данную оценку – направляется в Парламентские библиотеки Палаты лордов и Палаты общин. Ответственность за подготовку этого документа возлагается на разработчиков законопроекта (правительство, парламентские комитеты или рабочие группы). Примечательно, что в Финляндии парламент не участвует в подготовке оценки регулирующего воздействия, его готовит правительство и направляет в соответствующий парламентский комитет. Ответственные за подготовку Основания могут воспользоваться экспертной поддержкой. В частности, в Австрии научную помощь в подготовке документа обеспечивает Австрийское «Общество за качественное законодательство». Полная оценка регулирующего воздействия должна охватывать следующие ключевые моменты: цель и предполагаемый эффект, риски, выгоды, затраты, обеспечение согласия, воздействие на малый бизнес, консультации, контроль и оценка, а также рекомендации.

Безусловно, система оценки регулирующего воздействия законов в России и странах Европы существенно отличается. Однако, на мой взгляд, европейский опыт может быть использован как начальная теоретическая и источниковедческая база для построения аналогичных отечественных комплексных или специальных систем оценки социально-экономического, политико-правового, экологического и иного эффекта нового законодательного регулирования.

Одним из важнейших направлений взаимодействия Совета Федерации с региональными парламентами является сотрудничество в  правовом противодействии коррупции.

С 2008 года в нашей стране проводится антикоррупционная реформа, цель которой  - не только существенное снижение коррупционного уровня во всех сферах жизнедеятельности общества, но и создание единого антикоррупционного правового пространства.

План мероприятий Совета Федерации по противодействию коррупции на 2009-2010 годы предусматривает проведение мониторинга федерального и регионального антикоррупционного законодательства.

Проведенные исследования показали, что практически во всех субъектах Российской Федерации законодательно закрепляется становление антикоррупционной системы, которая включает органы государственной власти, местного самоуправления, общественность. В регионах России приняты законы и законодательно утверждены планы мероприятий, программы по противодействию коррупции и преступности в целом. Предусмотренные в них меры в основном соответствуют Национальному плану противодействия коррупции и требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции».

В некоторых региональных законодательных актах прописаны основные полномочия депутатского корпуса по противодействию коррупции. Среди них: принятие законов о противодействии коррупции; утверждение основных направлений региональной антикоррупционной политики;  контроль за исполнением антикоррупционных и иных региональных законов, их толкование; проведение антикоррупционной экспертизы законов, законопроектов и иных правовых актов; парламентские расследования по фактам коррупции.

В субъектах Российской Федерации идет активная законотворческая работа над внесением изменений и дополнений в региональные законодательные акты для приведения их в соответствие с антикоррупционными федеральными законами. В основном корректировке подвергаются законы о государственной  и муниципальной службе, о порядке принятия правовых актов, об устранении административных барьеров в предпринимательской деятельности, доступе граждан к информации и услугам органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Практически во всех законодательных органах страны внесены изменения и дополнения в регламенты. Они касаются проведения антикоррупционной экспертизы, изменения порядка подачи деклараций о доходах депутатов и государственных служащих и других положений.

С целью координации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области противодействия коррупции, в том числе по противодействию коррупции на муниципальном уровне во многих субъектах Российской Федерации созданы межведомственные органы по координации этой деятельности.

В рамках борьбы с коррупцией законодательные органы  субъектов Российской Федерации расширяют полномочия своих контрольно-счетных палат.

Тем не менее, сравнительно небольшая практика  применения антикоррупционного законодательства свидетельствует о необходимости его совершенствования.

Анализ замечаний и предложений, поступивших в нашу палату от законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, показывает, что наибольшее количество претензий было высказано в адрес Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, утвержденной постановлением Правительства России от 5 марта  2009 года № 196.

Претензии есть, но есть и своевременное реагирование. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" утверждены новые правила ее проведения, а также новая редакция методики проведения антикоррупционной экспертизы, которое более конкретно определяет механизм и порядок проведения экспертизы, уточняет коррупциогенные факторы. Теперь их стало меньше, в том числе и групп факторов.

Уважаемые  коллеги! Советом Федерации были подготовлены информационно-аналитические материалы, характеризующие начальный этап реализации федерального антикоррупционного законодательства за первое полугодие 2009 года. Эта информация была направлена в Администрацию Президента Российской Федерации и членам Совета Федерации для ознакомления и использования в работе.

Для повышения эффективности законотворческого процесса  в прошлом году была создана Комиссия Совета законодателей по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции, в которую вошли члены Совета Федерации, члены Совета законодателей и представитель Администрации Президента Российской Федерации.

В июне 2010 года нами запланировано проведение  заседания Совета законодателей на тему: "Опыт деятельности субъектов Российской Федерации в области противодействия коррупции", призванное способствовать  повышению эффектности парламентской деятельности в стране.

Для полноценного анализа антикоррупционной деятельности в регионах страны к указанному заседанию Совета законодателей проводим изучение состояния дел в органах государственной власти на местах.

В этих вопросах тесно сотрудничаем с Министерством регионального развития Российской Федерации, используем информацию, полученную Минрегионом России.

Уважаемые коллеги! Эффективность парламентской деятельности – одно из условий поступательного развития всего российского общества и государства, формирования правовой культуры и уважения к закону, преодоления правового нигилизма. А эффективный парламентаризм, в свою очередь, невозможен без качественных, не противоречащих друг другу законов. Поэтому первостепенной задачей представительных органов власти на всех уровнях - федеральном, региональном и местном - является обеспечение качества законодательства, его соответствие нуждам людей и общества.

01.04.2010  года