Коррупция порождает конфликт между государством и обществом

Коррупция порождает конфликт между государством и обществом

По данным исследования Международного центра Transparency International, в прошлом году в России был зафиксирован самый высокий уровень коррумпированности в государственном секторе за последние восемь лет. Такой вывод центр делает, основываясь на ежегодном исследовании индекса восприятия коррупции в 180 странах.

Враг номер один

Очевидно, что коррупция стала угрозой для безопасности государства. Именно поэтому на протяжении всего 2008 года велась многоплановая законотворческая и организационно-подготовительная работа по созданию полноценной системной основы для борьбы с коррупцией в стране.

Конечно же, на этом пути много препятствий и проблем, одна из них, без сомнения, находится в сфере законодательства. Понятно, что борьба с коррупцией может быть эффективной только при условии её системности. Именно поэтому мы говорим об антикоррупционной политике как системе взаимосвязанных политических, законодательных, экономических, психологических компонентов.

19 мая 2008 года на совещании по проблемам противодействия коррупции Президент Российской Федерации определил необходимость разработки в самый короткий срок Национального плана противодействия коррупции. На том знаменитом совещании Дмитрий Медведев обозначил коррупцию как одну из наиболее существенных угроз, которая «разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное — коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься».

19 мая 2008 при Президенте Российской Федерации образован Совет по противодействию коррупции, на который возложена задача разработки Национального плана.

2 июля 2008 года Дмитрий Медведев принял участие в заседании Совета законодателей, на котором рассматривались проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции. В заседании участвовали члены Совета Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, руководители силовых ведомств, представители Правительства, Конституционного и Верховного судов, Генеральной прокуратуры, полномочные представители Президента России в федеральных округах и члены Общественной палаты.

На этом заседании Президент подчеркнул, что в новый, 2009 год страна должна войти с современным и эффективным антикоррупционным законодательством.

Надо сказать, к тому моменту серьёзный антикоррупционный потенциал уже был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006—2010 годов и плане мероприятий по её проведению.

Однако, и это отмечено в Национальном плане противодействия коррупции, утверждённом Президентом РФ 31 июля 2008 года, «несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам».

Национальный план, таким образом, стал существенным дополнением уже имеющихся документов, придав борьбе с коррупцией новое качественное значение — тот самый системный подход, о необходимости которого сказано выше.

Действовать разумно,жёстко и последовательно

В Национальном плане определены основные сферы и направления противодействия коррупции. В их числе меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, по совершенствованию государственного управления и функционирования государственного аппарата, по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.

Становится ясным, что Национальный план консолидирует в борьбе с этим опасным социальным явлением все институты государства и общества. Практически впервые задача противодействия коррупции ставится не только перед правоохранительными, но и перед всеми государственными структурами. Для каждой из ветвей власти определены чёткие направления действий и ответственность за их осуществление.

3 октября 2008 года Президент России внёс в Государственную Думу пакет разработанных антикоррупционных законов, которые явились предметом обсуждения на парламентских слушаниях в Совете Федерации 17 октября 2008 года.

Их участники сошлись во мнении, что антикоррупционный пакет законов отражает насущные преобразования в системе государственного управления и местного самоуправления, является важным шагом в совершенствовании российского антикоррупционного законодательства, приведении его в соответствие с международными стандартами в этой сфере.

Совету Федерации было рекомендовано организовать мониторинг применения антикоррупционного законодательства; разработать систему мер, направленных на усиление парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства; совершенствовать механизм и порядок проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов.

Следует упомянуть, что проблема коррупциогенности проектов законодательных актов стала предметом дискуссии и на парламентских слушаниях, проведённых Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и окружающей среде 18 декабря 2008 года, «Проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции в сфере природоресурсного и экологического законодательства». Комитетам и комиссиям Совета Федерации было рекомендовано перед первым чтением законопроектов провести их предварительную антикоррупционную экспертизу.

5 ноября 2008 года в своём Послании Федеральному Собранию России Дмитрий Медведев ещё раз отметил, что «для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один — это коррупция».

Внесённый Президентом Российской Федерации пакет антикоррупционных законов 19 декабря 2008 года был принят Государственной Думой, а 22 декабря 2008 года одобрен Советом Федерации.

Закон принят. Важно, чтобы он работал

Федеральный закон «О противодействии коррупции» впервые в отечественном законодательстве даёт юридическое толкование понятию «коррупция», устанавливает основные принципы противодействия этому явлению, определяет правовые и организационные основы предупреждения и борьбы с ней. В этом законе, по сути, сформулирована политика государства в сфере противодействия коррупции.

Стоит подчеркнуть, что меняется отношение к этой проблеме и в обществе, где коррупция много лет воспринималась как обыденное явление. Не секрет, что с помощью взяток или их заменителей в виде разного рода услуг люди привыкли решать многие проблемы. Коррупция проникла всюду, какую сферу ни возьми, — образование, медицина, жилищно-коммунальное хозяйство… Берут все — сантехники и учителя, гаишники и врачи, и, что называется, отдельная песня — чиновники всех мастей. На мой взгляд, у населения наблюдается моральная усталость от коррумпированности, и это даёт надежду на выздоровление общества.

Об этом свидетельствуют результаты опросов, в соответствии с которыми противодействие коррупции одобряют около 65 процентов российских граждан.

Но общественное сознание противоречиво. Примерно 30 процентов граждан определяют коррупцию как «механизм компенсации плохих законов». Такое восприятие общественности обязывает нас ещё точнее определиться с первоочередными мерами противодействия коррупции.

В настоящее время в Российской Федерации действует более 2000 федеральных законов (включая федеральные конституционные законы и 23 кодекса), регламентирующих практически все сферы деятельности государства, его институтов и общественных отношений. Причём ежегодно Федеральным Собранием принимается порядка 200 законов. (Тенденция последнего времени — увеличение количества принимаемых законов: в 2007 и 2008 годах — более 300 за год.)

Практика показывает, что многие недостатки нынешней законотворческой деятельности во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия федеральных законов. В 2004 году тогдашний Президент Российской Федерации Владимир Путин отметил, что «корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством» и потому «необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства».

Да, источником коррупции может быть сам нормативно-правовой акт, который зачастую бывает неопределённым, избыточным и противоречивым. Именно поэтому среди приоритетных задач, определённых в Плане мероприятий Совета Федерации по противодействию коррупции на 2009—2010 годы (далее — План мероприятий Совета Федерации) выделены мониторинг антикоррупционного законодательства Российской Федерации и практики применения Федерального закона «О противодействии коррупции», а также проведение антикоррупционной экспертизы поступивших в Совет Федерации законопроектов, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Мониторинг, экспертиза, контроль парламента

Мониторинг и экспертизу законодательных актов, особенно на стадии разработки, можно рассматривать как превентивную меру противодействия коррупции. И это важно, ведь коррупцию легче предупредить, чем искоренить.

Необходимо признать, что антикоррупционный мониторинг действующего законодательства — сложная процедура, требующая высокой квалификации специалистов, занимающихся изучением, анализом, оценкой и прогнозом коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер противодействия.

Основание для проведения антикоррупционной экспертизы сформулировано в принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций 31 октября 2003 года Конвенции ООН против коррупции, которую наша страна ратифицировала в 2006 году. Это придало официальный статус имеющимся к тому времени разработкам в этой области.

Ещё в 2003 году в Центре стратегических разработок на основании накопленных предложений по снижению коррупционных рисков была издана «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов» (далее — Памятка). Надо отметить, что Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции совместно с Центром стратегических разработок и исследовательским фондом «Институт модернизации государственного и муниципального управления» применила указанную Памятку для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов.

Устранение или предупреждение коррупциогенности нормативных правовых актов является основной целью антикоррупционной экспертизы, а непосредственной её задачей является обнаружение коррупциогенных факторов в проектах и нормативных правовых актах.

Главная на сегодняшний день задача — стандартизация процедуры проведения антикоррупционной экспертизы проектов и нормативных правовых актов.

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы в различной форме установлено в 30 субъектах Российской Федерации. В 25 субъектах РФ и 3 федеральных органах исполнительной власти подготовлены, а в ряде случаев и приняты, нормативные правовые акты, утверждающие методику и требования к порядку проведения антикоррупционной экспертизы проектов и нормативных правовых актов.

В целом можно констатировать, что форма, порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы существенно различаются.

Следует отметить, что в прокуратуре в соответствии с решением Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре разработаны свои «Методические рекомендации об оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций» и с 2007 года внедрены в практику.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в создавшейся ситуации может внести ясность только федеральный закон, определяющий правовой статус и обязательный характер антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Тогда субъекты Российской Федерации могли бы вносить в своё законодательство соответствующие коррективы.

Планом мероприятий Совета Федерации предусмотрено создание Комиссии Совета законодателей по совершенствованию правового регулирования противодействия коррупции и устранения её социально-правовых предпосылок, на которую можно возложить подготовку проекта федерального закона об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Было бы уместно, на мой взгляд, включить в состав Комиссии Совета законодателей и представителей Совета Федерации, занимающихся подготовкой соответствующих методических рекомендаций. Конечной нашей целью является формирование единого антикоррупционного правового пространства в стране. Для этого Совет законодателей должен координировать правотворческую деятельность региональных исполнительных и законодательных органов, что немаловажно для более оперативного создания в регионах антикоррупционной правовой базы.

Что касается мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности, то он представляет собой системно организованную деятельность в области учёта, оценки состояния, динамики и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности государства.

Мониторинг обеспечивает обратную связь законотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляет состояние общественных отношений, эффективность регулирующего воздействия, качество законодательства, а также правоприменительной деятельности органов власти. Его следует рассматривать как завершающее звено системы законодательной деятельности, обеспечивающее её самоорганизацию.

В деятельности Совета Федерации предусмотрен постоянно действующий мониторинг антикоррупционного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне, находящийся в компетенции законодателей и государственных органов, ответственных за исполнение антикоррупционных законов. Но есть и мониторинг общественного мнения по вопросу организационной и правовой основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации, проводимый в том числе и социологами, представителями различных организаций.

В обоих случаях необходим серьёзный и основательный подход. Приведём пример: одна из организаций, позиционирующая себя как «автономная некоммерческая», делает громкие выводы об антикоррупционной деятельности на основании данных интернет-представительств в регионах. На самом деле это выводы об информативности просмотренных интернет-сайтов, а опубликованные ею результаты не более чем самореклама, к тому же плохая: комментарий в отчёте не соответствует данным, внесённым в отдельную таблицу.

А если обратиться к серьёзным источникам информации, ответственным за проведение мониторинга правоприменения в целях противодействия коррупции, то законы о противодействии коррупции имеются в 18 субъектах РФ (22 процента от общего количества субъектов!), а в 15 субъектах РФ действуют программы по противодействию коррупции (данные на октябрь 2008 года).

Из приведённого примера следует: первое — необходим системный подход, обеспечивающий объективную оценку противодействия коррупции в регионах, и второе — в субъектах Федерации пока недостаточно активно вникают в проблемы противодействия коррупции.

В соответствии с Национальным планом Министерству юстиции Российской Федерации поручено в 2009 году разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации.

Поскольку в Совете Федерации накоплен весомый опыт проведения мониторинга, полагаем целесообразным объединить усилия, в том числе и других органов исполнительной и законодательной власти всех уровней, в целях оптимизации процедуры мониторинга правоприменения.

Немаловажное значение в работе нашей палаты имеет парламентский контроль. И эта функция Совета Федерации в последующий период значительно усилится ежегодным отчётом Правительства Российской Федерации о ходе реализации Национального плана в рамках «правительственного часа». Предусмотрены также отчёты отдельных федеральных министерств по мерам противодействия коррупции.

Силой всего общества

В Совете Федерации заслушивают ежегодный доклад Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. В связи с принятием пакета антикоррупционных законов верхняя палата выступила с предложением о выделении вопросов противодействия коррупции в специальный раздел доклада.

В период текущей весенней сессии будет проведён анализ нормативных правовых документов Совета Федерации в целях подготовки необходимых изменений, связанных с принятием антикоррупционных законов, в регламент верхней палаты и другие законодательные акты.

Необходимо осознать, что коррупцию нельзя преодолеть одним только совершенствованием законов. Более значима действенность этих законов. До тех пор пока в нашем обществе доминирует неумение и нежелание применять действующие законодательные нормы, положительного результата в противостоянии коррупции не будет.

Методы борьбы с коррупцией по большей части национальные, хотя общепризнан международный её характер. Наиболее близкими и полезными для нас представляются антикоррупционные инициативы в рамках СНГ и европейских организаций. С этой целью в Совете Федерации регулярно изучают и обобщают опыт иностранных государств и международного сотрудничества в этом вопросе. Также запланированы международная конференция в рамках Межпарламентской ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств; организация лекций, семинаров для членов Совета Федерации по изучению положений Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы по уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также по изучению опыта противодействия этому злу в государствах, входящих в первую десятку международного рейтинга по противодействию коррупции, с приглашением ведущих учёных и специалистов.

Нужно понимать, что в условиях высокой коррумпированности возникает конфликт между государством и обществом, иначе говоря, противостояние между представляющими государство чиновниками и гражданами. Ограниченный контроль над чиновниками повышает уровень этого конфликта. В такой ситуации возникает значительная асимметрия информации между государством и обществом, что приводит к параличу институтов, призванных регулировать эти взаимоотношения. Нечаянно приходят на ум и народный контроль, и гласность. Да, реанимированное гражданское общество могло бы поддержать принятый курс на противодействие коррупции, обеспечив социальный контроль и морально-общественный правопорядок.

В рамках весенней сессии Советом Федерации запланированы парламентские слушания «О развитии института общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации», проведение «круглого стола» на тему «Взаимодействие институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами при реализации прав граждан на получение достоверной информации».

28 января 2009 года в рамках информационного проекта «Сенаторская гостиная» состоялась встреча представителей Совета Федерации и российских и зарубежных СМИ. В насыщенном диалоге стороны обменялись мнениями по вопросам усиления роли СМИ в противостоянии коррупции. Именно средства массовой информации могли бы способствовать преодолению правового нигилизма и воспитанию высокой правовой культуры, т.е. формированию антикоррупционного стандарта поведения в нашем обществе. Здесь необходимо выделить общественно-правовые издания, которые играют особую роль в этом отношении. Пожалуй, это самая трудная задача в антикоррупционной работе, учитывая исторический опыт и русский менталитет. Вполне понятно, что только общими усилиями можно преуспеть в столь нелёгком деле.

Юрий Воробьёв, заместитель Председателя Совета Федерации

"Парламентская газета" № 012(2354)
06 Марта 2009

13.07.2009  года