ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ СО­Б­РА­НИЕ ВОЛОГОД­СКОЙ ОБ­ЛАС­ТИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения закона
Вологодской области от 23 октября 2008 года № 1891-ОЗ
"О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона Вологодской области от 23 октября 2008 года № 1891-ОЗ "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области".

Председатель Законодательного
Собрания области А.Н. Луценко

Утверждены

постановлением Законодательного Собрания области

от 25.12.2019 № 521

Результаты
мониторинга правоприменения закона Вологодской области
от 23 октября 2008 года № 1891-ОЗ "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга правоприменения (далее – мониторинг) – закон Вологодской области от 23 октября 2008 года № 1891-ОЗ "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" (с изменениями, внесенными законами области от 1 апреля 2009 года № 1971-ОЗ, от 29 сентября 2009 года № 2089-ОЗ, от 2 сентября 2011 года № 2581-ОЗ, от 13 ноября 2014 года № 3476-ОЗ, от 6 июня 2016 года № 3963-ОЗ, от 3 апреля 2018 года № 4317-ОЗ, от 12 июля 2018 года № 4373-ОЗ) (далее также – Закон области).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по образованию, культуре и здравоохранению (далее также – постоянный комитет).

Цель мониторинга – осуществление анализа действующих положений Закона области с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг проводился постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области.

В рамках проведения мониторинга осуществлены следующие мероприятия:

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и других субъектов Российской Федерации по вопросу государственной политики в сфере туризма и туристской деятельности, оценка эффективности действия Закона области.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. Запрошена соответствующая информация в Правительстве области, прокуратуре области, управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области.

4. 25 сентября 2019 года проведено расширенное заседание постоянного комитета по вопросу "О приоритетных направлениях развития туризма в Вологодской области, сохранении туристских ресурсов и поддержке развития объектов туристской индустрии на территориях муниципальных образований".

5. Выработаны предложения по совершенствованию правового регулирования отношений в вышеназванной области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

Состояние законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам государственной политики в сфере туризма и туристской деятельности.

Основополагающим нормативным правовым актом, определяющим принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, является Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 132-ФЗ).

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации определены статьей 3² Федерального закона № 132-ФЗ.

Также Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 30¹ пункта 2 статьи 26.3) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации.

Более чем в 50 субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие правоотношения в сфере туризма. В большинстве своем региональные законы содержат положения об используемых понятиях, основных задачах и направлениях развития туризма, полномочиях законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, положения об обеспечении безопасности туризма, о государственной поддержке туризма.

В то же время в законах отдельных регионов (например, республик Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Ингушетия, Крым, Краснодарского края, Оренбургской области, Пермского края, Псковской, Сахалинской, Томской областей) помимо вышеуказанных положений содержится часть норм, дублирующих федеральное законодательство в части определения прав и обязанностей туриста, добровольного страхования имущественных интересов туристов, права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма и др.

Приведем сравнительный анализ по отдельным положениям законов регионов.

1. Понятийный аппарат, используемый в законах регионов

В законах некоторых субъектов Российской Федерации (Ленинградской, Калининградской областей, Республики Башкортостан, Чувашской Республики, Республики Коми, Республики Ингушетия) указывается, что понятия по тексту законов используются в значениях, определенных Федеральным законом № 132-ФЗ.

В Законе области также содержится норма о том, что отдельные определения понятий используются в том же значении, что и в Федеральном законе № 132-ФЗ. Вместе с тем в областном законе раскрываются и иные понятия, не содержащиеся в Федеральном законе № 132-ФЗ: реестр туристских ресурсов области; субъекты туристской индустрии; культурно-познавательный, экологический, водный, деловой, сельский, активный, усадебный туризм области.

Аналогичный подход относительно определения понятий применяется в Московской, Астраханской, Архангельской, Ульяновской, Тюменской, Оренбургской областях, Республике Алтай, Алтайском крае, Республике Бурятия, Владимирской области, Хабаровском крае, г. Севастополе и других регионах. Так, например:

в Московской области раскрываются определения понятий: субъект, объект туристской индустрии Московской области, туризм событийный, туризм конгрессно-выставочный и др.;

в Республике Алтай - безопасность туризма, сельский ("зеленый") туризм, сервисные центры отдыха (караван-парки), туристско-рекреационная зона, туристская символика и др.;

в Алтайском крае - туристский продукт Алтайского края, туристско-рекреационный кластер Алтайского края, автотуристский кластер Алтайского края, туристско-информационный центр Алтайского края и др.;

в Архангельской области - государственная поддержка туризма в Архангельской области, приоритетное направление туристской деятельности в Архангельской области и др.;

в Брянской области - продвижение туристского продукта, историко-культурный туризм и др.;

в Республике Бурятия - гостевой дом, туризм сельский, туризм экологический и др.;

во Владимирской области - религиозный (паломнический) туризм, сельский (аграрный) туризм, гастрономический туризм, медицинский (лечебно-оздоровительный) туризм, экологический туризм и др.

2. Полномочия органов государственной власти в сфере туризма

Федеральным законом № 132-ФЗ определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации, которые нашли свое отражение в статьях 7 и 7¹ Закона области путем разграничения полномочий между Законодательным Собранием области и органами исполнительной государственной власти области (без конкретизации того, какие полномочия закреплены за Правительством области, а какие за уполномоченным органом в сфере туризма).

В отдельных субъектах Российской Федерации (Калининградской, Калужской, Рязанской областях, Камчатском крае, Карачаево-Черкесской Республике, республиках Карелия и Мордовия, Архангельской, Астраханской, Сахалинской, Кемеровской, Орловской областях, Республике Крым, Пермском крае) содержащееся в статье 3.2 Федерального закона № 132-ФЗ разграничение полномочий органов государственной власти осуществлено между законодательным (представительным) органом субъекта и органами исполнительной власти с четким указанием полномочий Правительства и уполномоченных органов.

3. Государственная поддержка туризма и туристкой деятельности

В Законе области определены цели и основные направления государственной поддержки туризма и туристкой индустрии в области. Аналогичный подход применяется в ряде регионов, но при этом многие субъекты Российской Федерации помимо целей и основных направлений государственной поддержки туризма в своих законах определяют и формы государственной поддержки.

Так, формами государственной поддержки туризма и туристской деятельности являются:

в Московской области - предоставление льгот по налогам, зачисляемым в бюджет региона;

в Республике Алтай:

- предоставление субсидий на возмещение части затрат или недополученных доходов субъектам туристской индустрии;

- размещение государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров, аттестация и переаттестация туристских кадров;

в Мурманской области:

- предоставление на конкурсной основе за счет средств областного бюджета субсидий субъектам туристской индустрии, осуществляющим деятельность в сфере внутреннего и въездного туризма на территории Мурманской области;

- организация участия субъектов туристской индустрии в туристских мероприятиях, проводимых в Мурманской области;

в Пермском крае:

- организация продвижения туристических продуктов Пермского края на внутреннем и мировом туристских рынках;

- обустройство туристических маршрутов на территории Пермского края;

в Иркутской, Брянской областях определено, что государственная поддержка туризма оказывается органами государственной власти областей в информационной, организационной, имущественной и финансовой формах с перечислением мер, посредством которых они реализуются;

во Владимирской области - предоставление иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области;

в Республике Калмыкия:

- предоставление субсидий субъектам туристской деятельности Республики Калмыкия за счет средств республиканского бюджета;

- предоставление налоговых льгот субъектам туристской деятельности по налогу на прибыль;

- поддержка инвестиционной деятельности по направлениям туристской деятельности Республики Калмыкия;

- предоставление государственных гарантий Республики Калмыкия в соответствии с действующим бюджетным законодательством;

- выделение грантов на конкурсной основе на реализацию проектов в сфере туризма;

в Ивановской области:

- предоставление налоговых льгот инвесторам, реализующим инвестиционные проекты в сфере туризма на территории Ивановской области;

- возмещение (субсидирование) за счет средств областного бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым в российских кредитных организациях на инвестиционные цели, субъектам туристской индустрии, осуществляющим инвестиционную деятельность в сфере туризма, в соответствии с законом Ивановской области;

в Ульяновской области:

- предоставление залогового обеспечения привлекаемых на развитие туристской индустрии Ульяновской области инвестиций за счет залогового фонда Ульяновской области;

- предоставление субсидий из областного бюджета Ульяновской области в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и Ульяновской области;

- предоставление возможности уплачивать налог на имущество организаций и (или) налог на прибыль организаций, подлежащий зачислению в областной бюджет Ульяновской области, в меньшем размере;

в Республике Карелия определено, что государственная поддержка развития туризма и туристской деятельности в Республике Карелия осуществляется в формах государственной поддержки инвестиционной деятельности в соответствии с законодательством Республики Карелия об инвестиционной деятельности, организации выставочно-ярмарочной деятельности, информационной и консультационной поддержки и иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации и законодательству Республики Карелия.

4. Мониторинг состояния туризма и туристской индустрии

В законах некоторых регионов содержатся положения о проведении органами государственной власти субъекта РФ мониторинга в сфере туризма.

Так, например:

законом Московской области закреплено следующее: уполномоченный орган осуществляет мониторинг состояния туризма и туристской индустрии Московской области путем анализа данных государственной статистики, проведения социологических и аналитических исследований, в том числе с привлечением организаций, представляющих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства. Порядок проведения мониторинга устанавливается уполномоченным органом;

в Костромской области орган исполнительной власти, осуществляющий реализацию государственной политики в сфере туризма на территории области, в целях анализа развития туризма не реже одного раза в три года проводит мониторинг в сфере туризма за предшествующий период. По итогам проведения мониторинга готовится доклад о состоянии, проблемах и перспективах развития туризма в Костромской области, который представляется администрацией области Костромской областной Думе;

в Нижегородской и Саратовской областях ведется мониторинг состояния туриндустрии, а также мониторинг использования и состояния туристских ресурсов соответствующих областей.

Состояние законодательства Вологодской области по вопросу государственной политики в сфере туризма и туристской деятельности

Закон области "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" принят 23 октября 2008 года (постановление Законодательного Собрания области от 15 октября 2004 года № 895), опубликован в областной газете "Красный Север" 1 ноября 2008 года.

За весь период действия в Закон области были внесены изменения семь раз. Согласно заключению прокуратуры Вологодской области предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере не имеется. Согласно заключению управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области Закон области не противоречит федеральному законодательства.

Информация о правоприменительной практике Закона области

В рамках реализации Закона области приняты государственная программа Вологодской области "Сохранение и развитие культурного потенциала, развитие туристского кластера и архивного дела Вологодской области на 2015-2020 годы", План мероприятий по развитию туризма в Вологодской области на период до 2020 года в целях реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 2246-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года".

В целях создания благоприятных условий для развития туристской индустрии в области, в том числе организации среднего профессионального образования и дополнительного профессионального образования специалистов туристской индустрии, в 2018 году за счет средств федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)" 136 специалистов сферы туризма Вологодской области прошли обучение по 18 направлениям в рамках проекта "Общенациональная система подготовки и повышения квалификации специалистов индустрии туризма". Получено 251 удостоверение о повышении квалификации специалистов, прошедших обучение в 2018 году (188 – 1-е полугодие, 63 – 2-е полугодие).

В целях решения задач по обеспечению благоприятных условий для беспрепятственного доступа к туристским ресурсам проводится работа по доступности объектов музейного показа для лиц с ограниченными возможностями здоровья, музеями области регулярно проводятся просветительские мероприятия, адаптированные для инвалидов.

Реализуются меры по созданию системы навигации и ориентирования в сфере туризма на территории области: установлены 5 информационных стендов в муниципальных образованиях области; обновлены конструкции 12 информационных щитов о проекте "Великий Устюг – родина Деда Мороза"; проведена ревизия знаков туристской навигации на территории города Вологды.

Обеспечивается содействие в продвижении туристских продуктов области на внутреннем и мировом туристских рынках: организовано участие региона в 12 специализированных выставках в Москве, Санкт-Петербурге и других регионах России; организованы передвижные фотовыставки Вологодской области в городах Туле, Архангельске, Москве (аэропорт "Внуково", сад им. Баумана); размещена информация о туристском потенциале области в средствах массовой информации: бортовых изданиях авиапредприятия "Северсталь", журналах "Линия полета", "Fly Red Wings", "Сапсан" и других; проводятся информационные туры для туроператоров России и зарубежья, в том числе для партнеров международного туроператора TUI Россия; проведена XVII Межрегиональная выставка туристского сервиса и технологий гостеприимства "Ворота Севера"; организованы презентации туристского потенциала Вологодской области и проекта по образовательному туризму "Живые уроки" для педагогических работников, представителей сфер культуры и туризма муниципальных образований области в 5 муниципальных образованиях области (Бабаевский, Грязовецкий, Верховажский, Тотемский, Сокольский районы) и г. Вельске Архангельской области; в рамках продвижения туристского потенциала муниципальных образований, улучшения качества предоставляемых услуг проведено 8 тестовых туров и экскурсионных программ для туроператоров города Вологды.

Осуществляется реализация мер по поддержке приоритетных направлений развития туризма в области, в том числе социального туризма, детского туризма и самодеятельного туризма. В этих целях не менее раза в год проводятся выездные экскурсии для граждан пожилого возраста. Обеспечиваются условия для посещения инвалидами и маломобильными группами населения приоритетных туристских объектов области.

В рамках детского туризма в 2018 году Департамент культуры и туризма области продолжил реализацию проекта по образовательному туризму "Живые уроки". Проведены презентации проекта "Живые уроки" в Бабаевском, Грязовецком, Верховажском, Тотемском, Сокольском муниципальных районах Вологодской области, Вельском муниципальном районе Архангельской области.

Государственными и муниципальными музеями области подготовлено более 200 образовательных экскурсий, участниками образовательных экскурсионных программ в 2017 году стали 34 тыс. школьников области, в 2018 году – 42 тыс. школьников.

Область активно участвует в реализации межправительственных соглашений в сфере туризма. Организована работа по исполнению Соглашения между Министерством культуры РФ, Федеральным агентством по туризму, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ по реализации проекта "Серебряное ожерелье России" от 29 марта 2016 года. В рамках Соглашения между Правительством Вологодской области и Правительством Санкт-Петербурга о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической, социальной и культурной областях, в соответствии со статьей 7 которого Стороны развивают сотрудничество в сфере образования и науки, проведен семинар "Проектно ориентированное обучение – Взгляд в будущее. Мастерская компетенций".

В Вологодской области действует бюджетное учреждение "Туристско-информационный центр Вологодской области", основными направлениями деятельности которого являются информирование о туристском потенциале Вологодской области, создание комфортной туристской среды в регионе, продвижение региона на российском и международном туристских рынках.

По данным Всероссийского рейтинга туристско-информационных центров "Туристско-информационный центр Вологодской области" вошел в десятку лидеров. Функционирует интернет-портал "Туризм Вологодской области" www.vologdatourinfo.ru, консолидирующий всю информацию об участниках туристского рынка Вологодской области, также разработано и функционирует мобильное приложение "Гид по Вологодской области". В области действуют 12 информационных пунктов, где можно получить полную информацию о туристском потенциале региона.

Департаментом культуры и туризма области ежегодно представляется в Минкультуры РФ и Федеральное агентство по туризму информация об исполнении плана мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 2246-р.

Департамент культуры и туризма области участвовал в реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)". В 2013-2018 годы на территории области реализованы три инвестиционных проекта по созданию туристско-рекреационных кластеров "Насон-город", (г. Вологда), "Центр отдыха и туризма "Y.E.S" (Вологодский район), "Центральная городская набережная" (г. Череповец).

За 2013-2018 годы на строительство обеспечивающей инфраструктуры (инженерные коммуникации, дороги, набережная) туристско-рекреационных кластеров "Насон-город", "Центр отдыха и туризма "Y.E.S" и "Центральная городская набережная" направлено порядка 600,0 млн. рублей из федерального, областного и местного бюджетов (в том числе более 415,0 млн. рублей из федерального бюджета). Объем инвестиций в объекты туристской инфраструктуры кластеров составил более 2,3 млрд. рублей.

Информация о выявленных проблемах правового регулирования

В ходе расширенного заседания постоянного комитета на тему "О приоритетных направлениях развития туризма в Вологодской области, сохранении туристских ресурсов и поддержке развития объектов туристской индустрии на территориях муниципальных образований" было отмечено, что реализация Департаментом культуры и туризма области мероприятий подпрограммы 2 "Развитие туристского кластера Вологодской области" государственной программы "Сохранение и развитие культурного потенциала, развитие туристского кластера и архивного дела Вологодской области на 2015 - 2020 годы" дает положительные результаты: развивается туристский кластер области, продвигается туристский продукт области на российском рынке, на развитие отрасли привлекаются финансовые средства из федерального бюджета и инвестиции.

Вместе с тем в регионе сохраняются факторы, которые сдерживают процесс развития данной сферы: низкое качество дорог, мало развитая система придорожного сервиса, дефицит и высокая степень износа транспортных средств, используемых для перевозки туристов, ограниченная транспортная доступность отдаленных туристских объектов, недостаточное количество коллективных средств размещения и мест питания, ориентированных на туриста, недостаточный уровень развития индустрии развлечений; низкое качество туристских услуг при их высокой стоимости; недостаточные государственная поддержка и бюджетное финансирование туризма и туристической индустрии; недостаточное информационное продвижение туристских ресурсов муниципальных образований; низкий уровень развития туристской инфраструктуры в большинстве районов; ряд проблем круизного туризма, дефицит квалифицированных кадров в сфере туризма.

С учетом растущего спроса жителей области на внутренние туристические направления особого внимания требует развитие внутреннего (областного) туризма. Имеющийся в области туристический потенциал позволяет развивать широкий спектр видов туризма для внутренних туристов. Препятствует этому развитию недостаток муниципальных турпродуктов и недостаточно активное их продвижение, несовершенство туристической инфраструктуры.

Проблемы, препятствующие эффективному развитию туризма на территории области, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти. Их устранение требует скоординированного проведения организационных изменений и обеспечения согласованности действий органов государственной власти области.

За период действия Закона области появились новые факторы, оказывающие существенное влияние на состояние туризма и туристской индустрии.

Появились новые виды туризма, субъекты туристской индустрии нуждаются в государственной поддержке, нормативно-правовое регулирование в данной сфере на федеральном уровне отнесено к компетенции Минэкономразвития России.

В этой связи закон области "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" требует законодательного совершенствования и актуализации с современными тенденциями в обществе.

По инициативе постоянного комитета Законодательного Собрания области по образованию, культуре и здравоохранению проект закона области "О внесении изменений в закон области "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" включен в план законопроектной работы Законодательного Собрания области на 2020 год, утвержденный коллегией Законодательного Собрания области 3 декабря 2019 года, протокол № 11.

IV. Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга правоприменения закона области "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" постоянный комитет отмечает следующее.

Закон области принят в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодательством. В ходе проведения мониторинга правоприменения Закона области противоречий федеральному законодательству не выявлено. Закон области не дублирует иные нормативные правовые акты, не содержит норм, допускающих возможность неоднозначного толкования и применения.

На основании вышеизложенного постоянный комитет считает целесообразным принять информацию о результатах мониторинга правоприменения закона области "О туризме и туристской индустрии на территории Вологодской области" к сведению.