ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ СО­Б­РА­НИЕ ВОЛОГОД­СКОЙ ОБ­ЛАС­ТИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере дорожной деятельности
в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Председатель Законодательного
Собрания области А.Н. Луценко

г. Вологда

27 декабря 2017 года

№ 641

Утверждены

постановлением Законодательного Собрания области

от 27.12.2017 № 641

Результаты

проведения мониторинга правоприменения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере
дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения

I. Общие положения

Объект мониторинга – полномочие органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по вопросам местного самоуправления (далее также – постоянный комитет).

Цель мониторинга – осуществление анализа исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований области полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также рассмотрение вопроса о необходимости внесения изменений в закон области от 13 ноября 2014 года № 3474-ОЗ "О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений" (далее - закон области № 3474-ОЗ) в части закрепления за сельскими поселениями вопроса местного значения – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на второе полугодие 2017 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 21 июня 2017 года № 313.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия.

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ закона области и законов других субъектов Российской Федерации, регулирующих правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочия в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. При проведении мониторинга запрошена следующая информация:

в Правительстве области – о практике исполнения органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, о возникающих проблемах при исполнении указанных полномочий, а также о необходимости внесения изменений в закон области № 3474-ОЗ в части закрепления за сельскими поселениями вопроса местного значения - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения;

в Ассоциации "Совет муниципальных образований Вологодской области" – о выявлении мнений муниципальных образований области по теме мониторинга.

4. Проведен анализ поступившей в постоянный комитет по вопросам местного самоуправления информации от муниципальных районов области по теме мониторинга.

5. Проведено выездное заседание постоянного комитета по теме мониторинга в Нюксенском муниципальном районе.

6. Проведено рабочее совещание с участием представителей Департамента дорожного хозяйства и транспорта области, Департамента финансов области.

III. Проведение мониторинга

Состояние законодательства Вологодской области, регулирующего правовые основы о практике исполнения органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог
местного значения в границах населенных пунктов поселения

В соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона № 136-ФЗ) (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ за сельскими поселениями закрепляется 13 вопросов местного значения городского поселения. Иные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений.

Согласно положениям закона области № 3474-ОЗ с 1 января 2015 года за сельскими поселениями закреплены следующие вопросы местного значения:

1) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

2) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

3) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

4) обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.

Кроме того, до 1 января 2016 года за сельскими поселениями были также закреплены два вопроса местного значения:

по организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения;

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

С 1 января 2016 года данные вопросы местного значения исполняются органами местного самоуправления муниципальных районов.

Законом области от 29 сентября 2015 года № 3720-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О закреплении за сельскими поселениями области вопросов местного значения городских поселений", которым изменена конструкция закона области № 3474-ОЗ, предусмотрены ссылки на пункты 15, 18, 22, 37, 39 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По вопросу финансирования муниципальных дорожных фондов необходимо отметить следующее. Пунктом 5 статьи 179⁴ Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что муниципальный дорожный фонд создается решением представительного органа муниципального образования (за исключением решения о местном бюджете). Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда утверждается решением о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования:

от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в местный бюджет;

от иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда.

В соответствии с постановлением Правительства области от 30 декабря 2011 года № 1747 "Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Дорожного фонда Вологодской области" субсидии местным бюджетам на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с правилами предоставления и расходования субсидий, предусмотренными Государственной программой области "Развитие транспортной системы на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства области от 28 октября 2013 года № 1100.

Целью предоставления субсидий является софинансирование расходных обязательств муниципальных образований области в части осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения, возникающих в текущем финансовом году, а также указанных расходных обязательств, возникших в предшествующих финансовых годах.

Формирование объема субсидий на очередной финансовый год учитывает размер фактического поступления транспортного налога с физических лиц за отчетный год на основании отчетных данных управления Федеральной налоговой службы по Вологодской области, за исключением прогнозных отчислений в бюджеты муниципальных образований области от акцизов на нефтепродукты на очередной финансовый год, рассчитанных по методике, утвержденной Департаментом финансов области.

Объем субсидии муниципальным образованиям области на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в 2016 году составил 955,4 млн. рублей, на 2017 год - 1 220,3 млн. рублей, по плановым показателям на 2018 год - 820,3 млн. рублей (с учетом субсидий на обеспечение подъезда к земельным участкам, предоставляемым отдельным категориям граждан).

Состояние законодательства субъектов Российской Федерации,
регулирующего правовые основы о практике исполнения органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения

Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации по рассматриваемому вопросу по данным справочно-правовой системы КонсультантПлюс, постоянный комитет по вопросам местного самоуправления отмечает, что законы о закреплении за сельскими поселениями указанного вопроса местного значения приняты в семнадцати субъектах Российской Федерации.

В девяти субъектах Российской Федерации (республики Хакасия, Марий Эл, Адыгея, Псковская, Свердловская, Курганская, Кемеровская области, Камчатский, Красноярский края) в законах о закреплении за сельскими поселениями вопросов местного значения прямо закреплено такое полномочие, как "дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Шесть региональных законов (республики Карелия, Кабардино-Балкария, Новгородская, Омская, Пензенская области и Хабаровский край), имея конструкцию, аналогичную закону области № 3474-ОЗ, предусматривают закрепление вопроса местного значения в сфере дорожной деятельности со ссылкой на пункт 5 части 3 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вышеуказанные две группы законов предусматривают закрепление за всеми сельскими поселениями субъекта РФ вопросов дорожной деятельности.

Кроме того, в двух субъектах Российской Федерации – Республике Мордовия и Иркутской области – вышеуказанный вопрос местного значения закреплен выборочно за отдельными сельскими поселениями некоторых муниципальных районов.

При этом в Республике Мордовия закрепление осуществлено только в части строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Информация о правоприменительной практике осуществления органами местного самоуправления полномочия в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения
в границах населенных пунктов поселения

В соответствии с порядком проведения мониторинга правоприменительной практики осуществления органами местного самоуправления полномочия в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения постоянным комитетом по вопросам местного самоуправления направлен запрос в Ассоциацию "Совет муниципальных образований Вологодской области" о выявлении мнения о необходимости внесения изменений в закон области № 3474-ОЗ в части закрепления за сельскими поселениями вопроса местного значения – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения.

Согласно поступившей информации из муниципальных районов области необходимо отметить следующее.

1. Информация по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения поступила от 29 муниципальных образований области: 14 муниципальных районов области и 15 сельских поселений.

2. По представленной информации соглашения по передаче полномочий (части полномочий) по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения с уровня муниципального района на уровень сельского поселения заключены во всех муниципальных районах области, кроме поселений Усть-Кубинского муниципального района.

В некоторых районах области соглашения заключены только с некоторыми поселениями (Сямженский, Никольский, Шекснинский, Устюженский, Чагодощенский, Тарногский, Вытегорский, Великоустюгский районы). В муниципальных районах, в состав которых входят городские поселения (города Никольск, Вытегра, Великий Устюг, п. Шексна), полномочия в сфере дорожной деятельности осуществляются муниципальным районом.

В Вологодском, Верховажском, Нюксенском муниципальных районах соглашения по передаче указанных полномочий заключены со всеми сельскими поселениями.

Таким образом, практически во всех муниципальных районах области полномочия в сфере дорожной деятельности переданы на уровень сельских поселений. Некоторые муниципальные районы области высказали свое мнение о закреплении вопроса местного значения по дорожной деятельности за сельскими поселениями.

В результате проведенного мониторинга, а также в рамках рабочих встреч с муниципальными образованиями большинство муниципальных образований высказали мнение оставить действующую редакцию закона области № 3474-ОЗ и продолжать осуществлять полномочия в сфере дорожной деятельности по действующей схеме.

Также постоянным комитетом по вопросам местного самоуправления в ходе проведения мониторинга рассмотрен вопрос финансирования местных бюджетов на содержание, капитальный ремонт и строительство муниципальных дорог.

В Вологодской области расположено 28,5 тыс. км дорог, в том числе:

- федеральные составляют 1,0 тыс. км,

- региональные - почти 11, 0 тыс. км,

- муниципальные дороги - 16, 6 тыс. км.

Необходимо отметить, что за последние годы в области проведена большая работа по привлечению федеральных средств на ремонт и реконструкцию дорог регионального значения, благодаря чему протяженность региональных дорог, отвечающих нормативным требованиям, увеличилась с 3 % до 19,91 %. Вследствие этого количество ДТП в области снизилось более чем на 17 %, а количество погибших снизилось на 21 %.

В то же время, анализируя обращения органов местного самоуправления, граждан, можно сделать вывод, что в настоящее время проблемы ремонта и содержания муниципальных дорог выходят на первое место. Все муниципальные образования области высказываются о недостаточном финансировании муниципальных дорожных фондов.

Органы местного самоуправления отмечают, что по причине низкого финансирования за счет средств Дорожного фонда области зачастую дороги местного значения не только развивать, но и сохранить в надлежащем техническом состоянии практически невозможно. В муниципальных образованиях области не обеспечиваются в полном объеме работы по ремонту и содержанию муниципальных дорог, не осуществляется строительство новых дорожных объектов, в результате чего транспортно-эксплуатационное состояние муниципальной дорожной сети не соответствует нормативным требованиям, необходимым, в том числе, и для обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с положениями федерального бюджетного законодательства муниципальный дорожный фонд формируется за счет акцизов на нефтепродукты, подлежащих зачислению в местный бюджет, а также иных поступлений в местный бюджет.

В свою очередь, из средств Дорожного фонда области муниципальным образованиям области предоставляются субсидии на осуществление дорожной деятельности в отношении дорог местного значения, которые рассчитываются от фактически собранного на территории района транспортного налога с физических лиц за минусом акцизов на нефтепродукты. Общая сумма субсидий равна объему предоставляемого транспортного налога с физических лиц.

В то же время, по данным регионов Российской Федерации, финансирование деятельности на содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения осуществляется в размере 30 % от необходимого нормативного содержания и 2 % на капитальный и ремонт и строительство (реконструкцию) дорог местного значения. Не отвечают нормативным требованиям 46,5 % общей протяженности дорог местного значения.

В этой связи главы муниципальных районов области предлагают рассмотреть вопрос о пересмотре механизма формирования муниципальных дорожных фондов и передать в полном объеме в муниципальные дорожные фонды фактически собранный транспортный налог с физических лиц помимо акцизов на нефтепродукты, подлежащих зачислению в местный бюджет. Предлагаемые изменения потребуют дополнительных средств из областного бюджета в размере 326,1 млн. рублей.

Данный вопрос обсуждался на рабочем совещании с представителями Департамента дорожного хозяйства и транспорта области, Департамента финансов области, которые в свою очередь не согласились с данным предложением по изменению формирования муниципальных дорожных фондов, так как дополнительное финансирование муниципальных дорожных фондов будет способствовать сокращению объема финансовых средств, направляемых на содержание и ремонт автомобильных дорог регионального значения.

В свою очередь, постоянным комитетом по вопросам местного самоуправления был проведен анализ регионального законодательства субъектов Северо-Западного федерального округа, направленного на предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям на дорожную деятельность.

В ходе анализа вышеуказанных нормативных правовых актов были выявлены разные подходы предоставления финансовых средств муниципалитетам. В основном финансирование осуществляется на конкурсной основе в соответствии с заявками от муниципалитетов, и субсидии предоставляется по итогам конкурсного отбора. Кроме того, в некоторых субъектах предоставляются субсидии по расчетной формуле, в зависимости от протяженности автомобильных дорог, а также от численности населения, проживающего в границах определенной территории.

Необходимо отметить, что финансовая поддержка муниципальных дорожных фондов, предоставляемая из бюджета Вологодской области, несколько выше, чем в других регионах Северо-Западного федерального округа. Однако состояние автомобильных дорог местного значения в нашем регионе практически не отвечает нормативным требованиям.

Учитывая критическую ситуацию по всем субъектам Российской Федерации, Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и местному самоуправлению 11 декабря т.г. проведено заседание круглого стола на тему "Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания" с участием депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, Общероссийского Конгресса муниципальных образований, представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и межмуниципальных ассоциаций России.

В ходе данного мероприятия участники обсудили проблемы, существующие в сфере строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, и возможные пути их решения.

В ходе заседания было отмечено, что в настоящее время значительная часть автомобильных дорог местного значения находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании указанных дорог.

По итогам заседания круглого стола участниками были приняты рекомендации, в соответствии с которыми предложено:

- Государственной Думе – ускорить рассмотрение и принятие проекта федерального закона № 228841-7 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации", внесенного Законодательным Собранием Вологодской области и направленного на повышение финансовой устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов в части переноса срока уплаты имущественных налогов с 1 декабря на 1 октября;

- Правительству Российской Федерации – рассмотреть возможность разработки единой методической базы по установлению органами местного самоуправления нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения, а также правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

- федеральным министерствам – проработать вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления смогут направлять на финансирование дорожной деятельности (транспортный налог, часть суммы штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения).

Кроме того, в рамках данного заседания регионами поднимался вопрос о необходимости повышения нормативов зачисления акцизов на топливо в бюджеты субъектов РФ до уровня, установленного в Бюджетном кодексе РФ – 88 %, а не 57,1 %, как это установлено на 2018 год.

IV. Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга правоприменения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения постоянный комитет отмечает следующее.

1. Рассмотрев вопрос о необходимости внесения изменений в закон области № 3474-ОЗ в части закрепления за сельскими поселениями вопроса местного значения – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, постоянный комитет отмечает, что проблем в правоприменении данного закона области не выявлено, и внесение изменений в закон области № 3474-ОЗ не требуется.

Закон области № 3474-ОЗ принят в пределах полномочий, предоставленных законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации федеральным законодательством.

2. В целях решения проблем, связанных с финансированием муниципальных дорожных фондов на содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог местного значения, постоянным комитетом по вопросам местного самоуправления принято решение предложить:

Правительству области:

создать областную комиссию по разработке плана мероприятий (дорожной карты) по решению следующих вопросов:

- проведение ревизии технического состояния автомобильных дорог местного значения в разрезе муниципальных образований области;

- определение совместно с муниципальными образованиями области приоритетов проведения ремонтных работ, реконструкции и нового строительства муниципальных дорог в каждом муниципальном районе;

проработать вопрос о дополнительных источниках финансирования муниципальных дорожных фондов на дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;

органам местного самоуправления муниципальных районов области:

провести мониторинг муниципальных правовых актов, устанавливающих нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения в части необходимости корректировки указанных нормативов;

провести ревизию технического состояния муниципальных дорог с целью их дальнейшей государственной регистрации, постановки на кадастровый учет, а также на учет балансодержателя;

определить объем затрат, необходимый для приведения зарегистрированных муниципальных автомобильных дорог к нормативным требованиям технического состояния, и направить данную информацию в Департамент дорожного хозяйства и транспорта области.