ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ СО­Б­РА­НИЕ ВОЛОГОД­СКОЙ ОБ­ЛАС­ТИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга правоприменения закона
Вологодской области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ
"Об организации и ведении регистра муниципальных
нормативных правовых актов Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга правоприменения закона Вологодской области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области".

Председатель Законодательного
Собрания области А.Н. Луценко

г. Вологда
21 июня 2017 года
№ 292

Утверждены
постановлением
Законодательного Собрания
области
от 21.06.2017 № 292

Результаты
мониторинга правоприменения закона Вологодской области
от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга – закон Вологодской области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области" (далее - закон области № 1779-ОЗ).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по вопросам местного самоуправления (далее – постоянный комитет).

Цель мониторинга – осуществление анализа действующих положений закона области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области".

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на первое полугодие 2017 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 23 декабря 2015 года № 974.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия.

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ закона области № 1779-ОЗ и других субъектов Российской Федерации, регулирующих правовые основы деятельности старост.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. При проведении мониторинга запрошена следующая информация:

в Правительстве области – о практике применения и реализации областного законодательства по теме мониторинга;

в управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области – о проведении правовой и антикоррупционной экспертизы закона области № 1779-ОЗ, а также о предложениях по совершенствованию соответствующего нормативного правового регулирования;

в Ассоциации "Совет муниципальных образований Вологодской области - о выявлении мнений муниципальных образований области по теме мониторинга.

4. Проведен анализ поступившей в постоянный комитет по вопросам местного самоуправления информации от муниципальных районов области по теме мониторинга.

5. Проведено заседание постоянного комитета по теме мониторинга.

III. Проведение мониторинга

Состояние законодательства Вологодской области, регулирующего правовые основы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области

В соответствии со статьей 43¹ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

В целях исполнения положений статьи 43¹ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на территории Вологодской области принят закон области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области", которым определяется порядок ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Законом области № 1779-ОЗ установлены:

- последовательность этапов ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области (далее - регистр);

- обязанность по внесению в регистр представленных органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов, а также перечня необходимых сведений об указанных актах, сведений о результатах их правовой экспертизы, в том числе заключений уполномоченного органа;

- проведение правовой экспертизы внесенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия действующему законодательству;

- обязанность органов местного самоуправления области по обеспечению представления в уполномоченный орган всех муниципальных нормативных правовых актов, реестров (перечней) принятых за соответствующий период муниципальных нормативных правовых актов, а также дополнительных сведений о них в электронном виде (статья 4);

- сроки для внесения в регистр:

муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них;

постановлений Правительства области об отмене или приостановлении действия муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления органами местного самоуправления области отдельных государственных полномочий;

сведений о результатах правовой экспертизы внесенного в регистр муниципального нормативного правового акта, в том числе заключения уполномоченного органа;

- порядок предоставления уполномоченным органом информации, содержащейся в регистре, за исключением сведений, отнесенных к государственной или иной охраняемой федеральным законом тайне либо к сведениям ограниченного распространения;

- вопрос финансирования расходов, связанных с организацией и ведением регистра.

Положения закона области № 1779-ОЗ конкретизированы в Положении о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области, утвержденном постановлением Губернатора области от 10 ноября 2008 года № 441 "О ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области" (далее - Положение о ведении регистра).

Положение о ведении регистра определяет:

- порядок организации деятельности уполномоченного органа и оператора регистра;

- порядок взаимодействия уполномоченного органа с органами местного самоуправления области по ведению регистра;

- порядок проведения уполномоченным органом правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;

- порядок предоставления уполномоченным органом информации, содержащейся в регистре.

Кроме того, уполномоченным органом в рамках полномочий в постоянном режиме осуществляется мониторинг законодательства области на предмет его соответствия действующему федеральному законодательству, в том числе в рассматриваемой сфере.

В частности, в целях совершенствования ведения регистра и соблюдения закрепленного в постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" срока пополнения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов законом области от 4 июля 2014 года № 3398-ОЗ "О внесении изменений в закон области "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области" в закон области № 1779-ОЗ были внесены изменения, направленные на сокращение срока для внесения муниципальных нормативных правовых актов в регистр. Указанные изменения нашли свое отражение в Положении о ведении регистра.

Состояние законодательства субъектов Российской Федерации,
устанавливающее границы и статус муниципальных образований

Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации по рассматриваемому вопросу по данным справочно-правовой системы Консультант-плюс, постоянный комитет по вопросам местного самоуправления отмечает следующее.

В ходе сравнительно анализа законов субъектов Российской Федерации выявлено, что в пределах правового регулирования, установленного федеральным законодательством для закона субъекта Российской Федерации, закон области № 1779-ОЗ определил все необходимые вопросы ведения регистра.

В то же время на федеральном уровне не установлены признаки нормативности муниципальных правовых актов, подлежащих включению в региональные регистры.

В части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержится определение понятия "муниципальный правовой акт". Однако разделение муниципальных правовых актов на нормативные правовые акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера, проведено нечетко.

Министерством юстиции Российской Федерации 15 декабря 2011 года утверждены Методические рекомендации "Примерный перечень муниципальных правовых актов, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов" №17/91789-ВЕ.

Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 Постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Руководствоваться данным разъяснением предусмотрено нормативными правовыми актами, регламентирующими ведение региональных регистров, многих субъектов Российской Федерации (Архангельская, Астраханская, Ивановская, Волгоградская, Курская, Кировская, Нижегородская области и т.д.).

Кроме того, существует практика установления региональным законодателем признаков нормативности правовых актов, подлежащих включению в регистр.

Закон Московской области "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" определяет муниципальный нормативный правовой акт как муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеющий общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В части оценки соответствия закона области № 1779-ОЗ федеральному законодательству по итогам рассмотрения судебной практики необходимо отметить следующее.

Определением Верховного Суда РФ от 28 октября 2009 года
№ 44-Г09-29 оставлено без изменения решение Пермского краевого суда от 29 июля 2009 года, которым удовлетворено заявление о признании частично недействующей части 2 статьи 5 Закона Пермского края "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края" от 2 марта 2009 года № 390-ПК.

Оспаривалась норма, которой определены дополнительные сведения, подлежащие включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края.

Часть 2 статьи 5 Закона Пермского края "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края" признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу в части невключения в закон края дополнительных сведений:

- экспертных заключений уполномоченного государственного органа Пермского края по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов на муниципальные акты;

- актов органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Данные сведения включаются в регистр на основании Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной Приказом Минюста России от 19.12.2008 № 298.

Рассматривая совокупность законодательства субъектов Российской Федерации и судебные акты высших судов Российской Федерации, необходимо отметить, что законом области № 1779-ОЗ не предусмотрено, что в регистре должна содержаться информация о письмах, иной информации, поступившей из органов прокуратуры, органов государственной власти области, органов местного самоуправления и иных государственных органов, которая также предусмотрена указанной Методикой.

Информация о правоприменительной практике закона области от 28 апреля 2008 года № 1779-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области"

В соответствии с порядком проведения мониторинга правоприменительной практики закона области № 1779-ОЗ от муниципальных образований области замечания по реализации закона области № 1779-ОЗ, а также предложения по совершенствованию областного законодательства в данной сфере не поступили.

В то же время управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области проведена экспертиза закона области № 1779-ОЗ, по результатам которой выявлено несоответствие данного нормативного правового акта федеральному законодательству.

1. Статьей 2 закона области № 1779-ОЗ установлено, что внесению в регистр подлежат:

- муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- сведения о внесенных в регистр муниципальных нормативных правовых актах:

об источнике и дате опубликования муниципального нормативного правового акта;

акты прокурорского реагирования; судебные акты федеральных судов; предписания Федеральной антимонопольной службы;

- постановления Правительства области об отмене или приостановлении действия муниципального нормативного правового акта, регулирующего вопросы осуществления органами местного самоуправления области отдельных государственных полномочий;

- сведения о результатах правовой экспертизы внесенного в регистр муниципального нормативного правового акта, в том числе заключения уполномоченного органа.

В соответствии с пунктом 8 Методики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России от 19 декабря 2008 года № 298 (далее - Методика), в регистр включаются следующие дополнительные сведения:

экспертные заключения уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на муниципальные акты;

акты прокурорского реагирования, принятые в отношении муниципальных актов (протесты, представления, требования, заявления в суд);

решения, постановления и определения федеральных судов общей юрисдикции;

решения, постановления и определения федеральных арбитражных судов;

решения и постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации по делам о проверке соответствия муниципальных правовых актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

предписания антимонопольных органов;

акты органов государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации;

письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов.

Таким образом, законом области № 1779-ОЗ не предусмотрены в качестве сведений о муниципальных нормативных правовых актах: письма, иная информация, поступившая из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов, установленные Методикой.

В связи с тем, что регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации являются составной частью федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с Методикой, поскольку несоблюдение Методики может привести к нарушению одного из основных принципов ведения регистра: принципа достоверности содержащихся в нем сведений (пункт 4 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов).

Следовательно, положения статьи 2 закона области № 1779-ОЗ противоречат пункту 8 Методики.

2. В статье 4 закона области установлено, что одновременно с муниципальными нормативными правовыми актами в уполномоченный орган предоставляются в электронном виде реестры (перечни) принятых за соответствующий период муниципальных нормативных правовых актов. При предоставлении муниципальных нормативных правовых актов и сведений об указанных актах с нарушением частей 1-3 настоящей статьи уполномоченный орган направляет в письменном виде в орган местного самоуправления области, предоставивший соответствующие акты и сведения, требование о надлежащем предоставлении муниципальных нормативных правовых актов и сведений о муниципальных нормативных правовых актах.

Анализ названных норм позволяет сделать вывод, что законом области № 1779-ОЗ уполномоченный орган наделяется полномочием по осуществлению надзора за исполнением органами местного самоуправления указанного закона области, а также закрепляется обязанность органов местного самоуправления представлять перечень муниципальных нормативных правовых актов, принятых в текущем периоде.

Вместе с тем статьей 77 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ, а также иное федеральное законодательство не возлагают контрольно-надзорных функций на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления при предоставлении ими муниципальных нормативных правовых актов для включения в регистр.

Иных замечаний правового характера управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области не выявлено.

Результаты проведения мониторинга

По результатам проведения мониторинга правоприменения закона области № 1779-ОЗ, а также учитывая позицию управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области, выраженную в экспертном заключении, постоянный комитет по вопросам местного самоуправления провел рабочее совещание с представителями государственно-правового департамента Правительства области, управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области, правового управления Законодательного Собрания области с целью обсуждения вопроса возможности внесения изменений в закон области № 1779-ОЗ с учетом экспертного заключения управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области.

По результатам проведения совещания постоянный комитет по вопросам местного самоуправления считает необходимым предложить Правительству области рассмотреть вопрос о подготовке проекта закона области, предусматривающего внесение в закон области № 1779-ОЗ следующих изменений:

- в статью 2 в части уточнения перечня дополнительных сведений, которые должны быть внесены в регистр муниципальных нормативных правовых актов и включения в данный перечень таких сведений, как письма, поступившие в уполномоченный орган из органов прокуратуры, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов;

- в статью 4 в части корректировки формулировки "требование о надлежащем предоставлении муниципальных нормативных правовых актов и сведений о муниципальных нормативных правовых актах".