ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ СО­Б­РА­НИЕ ВОЛОГОД­СКОЙ ОБ­ЛАС­ТИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга практики применения закона области
от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата
Законодательного Собрания Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга практики применения закона области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области".

Заместитель председателя
Законодательного Собрания
области                                                                                                                        В.В. Вавилов

Вологда
25 декабря 2013 года
№ 1010

---

Утверждено

постановлением

Законодательного Собрания области

от 25.12.2013 № 1010

Результаты

проведения мониторинга практики применения закона
области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга – закон Вологодской области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" (далее также – Закон области).

Субъект мониторинга – постоянная комиссия Законодательного Собрания области по регламенту и депутатской деятельности (далее – постоянная комиссия).

Цель мониторинга Закона области – проведение комплексного изучения правового регулирования отношений по определению прав и обязанностей депутата Законодательного Собрания Вологодской области, установления условий осуществления им депутатской деятельности и гарантии его депутатской деятельности, проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия областного законодательства по теме мониторинга с целью его дальнейшего совершенствования.

II. Сведения о деятельности постоянной комиссии

Мониторинг осуществлялся постоянной комиссией в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на второе полугодие 2013 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 26 июня 2013 года № 550.

Постоянной комиссией осуществлены следующие мероприятия:

1. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и законодательства других субъектов Российской Федерации в сфере установления прав и обязанностей депутата Законодательного Собрания Вологодской области, установления условий осуществления им депутатской деятельности и гарантий его депутатской деятельности и оценка эффективности действия Закона области.

2. Совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга.

3. Проведен анализ проблем, возникающих в ходе правоприменения Закона области, и предложены пути их решения.

4. Проведен инструктивный семинар-совещание по вопросам предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатами Законодательного Собрания области и реализации Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (22 января 2013 года).

5. Проведен круглый стол на тему "О правовом регулировании парламентской (депутатской) этики" (16 апреля 2013 года).

6. На заседаниях постоянной комиссии неоднократно рассматривались вопросы по теме мониторинга.

7. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

1. Состояние законодательства субъектов Российской Федерации,
определяющего статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Во всех субъектах Российской Федерации сформировано региональное законодательство, определяющее права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающее основные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральному законодательству (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

Основными нормативными правовыми актами в указанной сфере являются:

Конституция Российской Федерации;

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии со статьей 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Следовательно, законы субъектов Российской Федерации, также как и закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области", приняты в пределах компетенции законодательного органа государственной власти области.

Анализ действующих законов субъектов Российской Федерации о статусе депутата показал, что в большинстве законов субъектов Российской Федерации положения об условиях осуществления депутатской деятельности депутатом из числа военнослужащих или иных категорий граждан, служба которых регулируется уставами и положениями, отсутствуют. У тех субъектов Российской Федерации, в законах которых такие положения упоминаются, сформулированы по аналогии со статьей 25 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". А именно, как гарантии прав депутата (например, статья 38 закона Алтайского края от 4 декабря 2000 года № 76-ЗС "О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания").

Постоянной комиссией проанализирована судебная практика Верховного Суда Российской Федерации по оспариванию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, условия и гарантии осуществления депутатской деятельности:

1. Определением Верховного Суда РФ от 18 апреля 2012 года
№ 52-АПГ12-1 признана противоречащей федеральному законодательству статья 23 Закона Республики Алтай от 19 октября 2011 года № 69-РЗ "О статусе депутата Республики Алтай" в части слова "организации".

Указанной статьей установлено, что "по вопросам своей деятельности депутат имеет право на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Республики Алтай, органов местного самоуправления в Республике Алтай, организаций и общественных объединений, действующих на территории Республики Алтай, в установленном законодательством порядке". Суд пришел к выводу, что "из этой нормы следует, что она распространяет свое действие не только на организации, подведомственные органам государственной власти, действующие на территории Республики Алтай, в том числе возлагая на руководителей этих организаций обязанности на прием депутата Республики Алтай в первоочередном порядке. Поскольку редакция статьи 23 в части слова "организаций" допускает возможность неоднозначного ее толкования относительно определения круга субъектов, на который она распространяет свое действие, и, следовательно, произвольного применения, Судебная коллегия полагает доводы прокурора о несоответствии федеральному законодательству заслуживающими внимания".

2. Определением Верховного Суда РФ от 13 марта 2013 года
№ 25-АПГ13-1 признаны противоречащими федеральному законодательству положения закона Астраханской области "О статусе депутата Думы Астраханской области", содержащиеся в статьях 5, 14, 15, 16, в соответствии с которыми "на предприятия, учреждения и организации, общественные объединения, расположенные на территории Астраханской области, фактически возложена обязанность обеспечивать депутату Думы беспрепятственное посещение их объектов и консультации специалистов, безотлагательно предоставлять необходимую информацию и документацию, принимать в первоочередном порядке, давать ответы в письменной форме по вопросам, связанным с депутатской деятельностью".

2. Состояние законодательства Вологодской области

в сфере установления прав и обязанностей депутата Законодательного Собрания области, условий и гарантий депутатской деятельности

В соответствии с частью 2 статьи 48 Устава Вологодской области статус депутата Законодательного Собрания области устанавливается федеральными законами, настоящим Уставом, законом области.

В Вологодской области в целях реализации данного положения принят закон области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" (в первоначальной редакции нормативный правовой акт опубликован в газете "Красный Север" № 23
от 8 февраля 2005 года и вступил в силу через 10 дней со дня его официального опубликования).

Со дня вступления в силу указанного закона области по настоящее время изменения вносились 22 раза.

В 2013 году в Закон области были внесены 6 изменений, подготовленных депутатами-членами постоянной комиссии:

1. Закон области от 30 января 2013 года № 2979-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" был разработан в целях приведения закона области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" в соответствие с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 231-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ
"О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

В соответствии с принятым Законом области были внесены изменения, предусматривающие:

а) обязанность депутата Законодательного Собрания ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в комиссию Законодательного Собрания области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания, сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

б) обязанность депутата Законодательного Собрания представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка;

в) форма сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания и форма сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей депутата Законодательного Собрания утверждается постановлением Законодательного Собрания;

г) на официальном сайте Законодательного Собрания предусматривается размещение представляемых депутатами в комиссию по контролю сведений об имуществе сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в случае, если сумма сделки превышает общий доход депутата и его супруги (супруга) по основному месту их службы (работы) за три последних года, предшествующих совершению сделки, в срок до 1 мая года, следующего за отчетным финансовым годом.

2. Закон области от 4 марта 2013 года № 3000-ОЗ "О признании утратившими силу отдельных положений статьи 4 закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" направлен на приведение в соответствие с Уставом Вологодской области. Пункт "и" части 2 статьи 50 Устава Вологодской области, предусматривающий досрочное прекращение полномочий депутата Законодательного Собрания области в случае отзыва его избирателями, признан утратившим силу. Данным законом аналогичная норма закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" также признается утратившей силу.

3. Закон области от 1 апреля 2013 года № 3018-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" предусматривает уточнение дня досрочного прекращения полномочий депутата Законодательного Собрания Вологодской области. В ранее действующей редакции закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" дни досрочного прекращения полномочий депутата для разных оснований определены по-разному. Постановление о досрочном прекращении полномочий принимается на сессии Законодательного Собрания Вологодской области, которая, как правило, проводится один раз в месяц, поэтому в большинстве случаев день досрочного прекращения полномочий депутата не совпадает с днем принятия Законодательным Собранием области постановления о досрочном прекращении полномочий депутата, а наступает до принятия указанного постановления.

Для устранения трудностей в практической реализации указанных положений Закона области в настоящее время предусматривается прекращение полномочий депутата со дня, определяемого постановлением Законодательного Собрания области:

в случае несоблюдения им ограничений, связанных со статусом депутата;

в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата;

в случае признания депутата судом недееспособным или ограниченно дееспособным.

Это позволит учесть особенности по каждому конкретному случаю.

4. Закон области от 5 июня 2013 года № 3075-ОЗ "О внесении изменений в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" дополняет базовый закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" положением, предусматривающим дополнительное ограничение, связанное с депутатской деятельностью, так как с 19 мая текущего года вступил в силу Федеральный закон от 7 мая
2013 года № 102-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона
"О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", статья 8 которого:

запрещает лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, их супругам и несовершеннолетним детям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

5. Закон области от 16 июля 2013 года № 3136-ОЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 24 закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" предусматривает уточняющие нормы, определяющие возмещение дополнительных расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, в том числе в целях приведения в соответствие с действующим законодательством.

6. Закон области от 15 октября 2013 года № 3174-ОЗ "О внесении изменений в статьи 24 и 32 закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" подготовлен в целях приведения закона области от 10 июля 2013 года № 3123-ОЗ "О внесении изменений в закон области "Об оплате труда в государственных органах Вологодской области", который вступает в силу с 1 января 2014 года (данный закон области вступает в силу с 1 января 2014 года).

16 апреля 2013 года в Законодательном Собрании области состоялось заседании круглого стола "О правовом регулировании парламентской (депутатской) этики" и в рекомендациях было указано о необходимости разработки Положения о правилах депутатской этики. Формирование норм парламентской этики, отвечающих потребностям современного российского общества, является важнейшей задачей законодательного (представительного) органа государственной власти, в том числе и Законодательного Собрания Вологодской области.

Повышение авторитета регионального парламента невозможно без реализации системы мер по развитию общей, политической и профессиональной культуры парламентской деятельности. В правовом регулировании депутатской этики определяющую роль играет система механизмов, обеспечивающих правомерное поведение депутатов и предупреждение конфликтов интересов.

От нормативного установления этических стандартов, их соблюдения и уважения депутатами по большей части зависит успешная реализация государственной политики и эффективность государственной власти в целом.

На 25 сессию Законодательного Собрания области депутатами - членами постоянной комиссии внесены в порядке законодательной инициативы:

- проект Положения о правилах депутатской этики;

- проект закона области "О внесении изменения в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области".

Проект закона области "О внесении изменения в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" разработан в целях уточнения статьи 10 закона области от 3 февраля 2005 года № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" в связи с подготовкой проекта постановления "О Положении о правилах депутатской этики".

По обращению постоянной комиссии в рамках Соглашения между управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области и Законодательным Собранием Вологодской области о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства, заключенным
26 марта 2013 года, управление Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области провело повторные правовую и антикоррупционную экспертизы закона Вологодской области от 03.02.2005 № 1224-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области".

Согласно экспертным заключениям управления Министерства юстиции Российской Федерации по Вологодской области от 01.11.2013 № 02-6205 указанный нормативный правовой акт не содержит положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Требования необходимости и достаточности акта для урегулирования общественных отношений соблюдены. Форма и текст соответствуют правилам юридической техники, коррупциогенные факторы не выявлены.

3. Информация о правоприменительной практике закона области

"О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области"

1. Частью 4 статьи 12 закона области "О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области" установлено, что для работы в избирательном округе депутату, осуществляющему свою деятельность на профессиональной постоянной основе, предоставляется до пяти рабочих дней в месяц. Формулировка Закона области "до пяти рабочих дней" не определяет конкретного срока работы депутата в избирательном округе. Закон области также не содержит положений, определяющих, кем принимается решение о предоставлении депутату дней для работы в избирательном округе и на основании каких документов принимается указанное решение.

2. С целью приведения части 3 статьи 6 Закона области в соответствие со статьей 71 Устава области в указанной части слова "депутата, замещающего государственную должность области" предлагаем заменить словами "председателя постоянного комитета Законодательного Собрания области, работающего на профессиональной постоянной основе, председателя постоянной комиссии Законодательного Собрания области, работающего на профессиональной постоянной основе, заместителя председателя постоянного комитета Законодательного Собрания области, работающего на профессиональной постоянной основе, заместителя председателя постоянной комиссии Законодательного Собрания области, работающего на профессиональной постоянной основе, депутата Законодательного Собрания области, работающего на профессиональной постоянной основе".

3. Согласно статье 30 Закона области депутат имеет преимущественное право на проживание в гостиницах, расположенных на территории Вологодской области, по предъявлении удостоверения депутата.

Формулировка "преимущественное право на проживание в гостиницах" в действующем федеральном законодательстве не применяется. Отсутствует такая формулировка и в действующих законах субъектов Российской Федерации о статусе депутата. Полагаем, что статья 30 Закона области должна быть уточнена. В частности, в большинстве законов субъектов Российской Федерации о статусе депутата речь идет об обязанности предоставить депутату номер в гостинице не всех, а только государственных и муниципальных гостиниц, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.

IV. Результаты проведения мониторинга

Учитывая выявленные в ходе мониторинга несовершенства регионального правового регулирования в сфере установления прав и обязанностей депутата Законодательного Собрания области, условий и гарантий депутатской деятельности, постоянная комиссия полагает необходимым подготовить проект закона области "О внесении изменений в закон области "О статусе депутата Законодательного Собрания области" в части:

1) приведения в соответствие с федеральным законодательством статьи 21 Закона области в части исключения слова ", организаций" или замены словами "должностными лицами", так как допускалась возможность неоднозначного толкования относительно определения круга субъектов, на который она распространяет свое действие;

2) приведения в соответствие с федеральным законодательством с учетом Определения Верховного Суда РФ от 13 марта 2013 года № 25-АПГ13-1 части 2 статьи 11, части 1 статьи 13, части 4 статьи 13, части 6 статьи 13, части 2 статьи 22 части 3 статьи 22 Закона области;

3) часть 6 статьи 5 Закона области признать утратившей силу, так как регулирование статуса военнослужащих – это предмет исключительного ведения Российской Федерации;

4) статью 6 Закона области привести в соответствие со статьей 71 Устава области.