ЗА­КО­НО­ДА­ТЕЛЬ­НОЕ СО­Б­РА­НИЕ ВОЛОГОД­СКОЙ ОБ­ЛАС­ТИ
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

О результатах мониторинга практики применения закона области

от 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении
в собственность гражданам, имеющим трех и более детей,
земельных участков, находящихся в государственной
или муниципальной собственности и расположенных
на территории Вологодской области"

Законодательное Собрание области постановляет:

Утвердить прилагаемые результаты мониторинга практики применения закона области от 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области".

Председатель Законодательного

Собрания области Г.Е. Шевцов

Вологда

25 июня 2014 года

№ 494

p494k

---

Приложение к постановлению

Законодательного Собрания

области

от 25.06.2014 № 494

Результаты

проведения мониторинга практики применения

закона области 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ

"О бесплатном предоставлении в собственность гражданам,
имеющим трех и более детей, земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности
и расположенных на территории Вологодской области"

I. Общие положения

Объект мониторинга – закон Вологодской области от 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области" (далее также – Закон области).

Субъект мониторинга – постоянный комитет Законодательного Собрания области по экономической политике и собственности (далее – постоянный комитет).

Цель мониторинга Закона области – проведение комплексного изучения правового регулирования отношений по предоставлению гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства или ведения личного подсобного хозяйства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области, проведение сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия областного законодательства по теме мониторинга с целью дальнейшего совершенствования Закона области.

II. Сведения о деятельности постоянного комитета

Мониторинг осуществлялся постоянным комитетом в соответствии с планом мероприятий Законодательного Собрания области на первое полугодие 2014 года, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 25 декабря 2013 года № 994.

Постоянным комитетом осуществлены следующие мероприятия:

1) совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ законодательства Вологодской области и законодательства других субъектов Российской Федерации в сфере бесплатного предоставления в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области, и оценка эффективности действия Закона области;

2) совместно с правовым управлением Законодательного Собрания области проведен анализ судебной практики по оспариванию региональных нормативных правовых актов по теме мониторинга;

3) проведен анализ проблем, возникающих в ходе правоприменения Закона области, и предложены пути их решения;

4) на заседаниях постоянного комитета неоднократно рассматривались вопросы по теме мониторинга;

5) выработаны предложения по совершенствованию законодательства области по результатам мониторинга.

III. Проведение мониторинга

1. Состояние законодательства субъектов Российской Федерации в сфере бесплатного предоставления в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности

1. Во всех субъектах Российской Федерации приняты указанные законоположения либо в отдельном (самостоятельном) законе (Вологодская область, Санкт-Петербург, Московская область) либо внесены в кодифицированный акт, регулирующий земельные отношения на территории субъекта РФ (Архангельская область, Астраханская область, Владимирская область).

Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 29 мая 2012 года № 918-0 и от 25 февраля 2013 г. № 193-0 обратил внимание на то обстоятельство, что федеральный законодатель и законодатель субъекта Российской Федерации располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении вопроса, изложенного в абзаце втором пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, и что предоставление многодетным семьям земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства с последующим их предоставлением в собственность бесплатно направлено на реализацию конституционного права иметь землю в частной собственности.

Субъекты РФ по-разному подходят к вопросу правового регулирования условий предоставления земельных участков в части установления срока, в течение которого гражданин должен проживать на территории конкретного субъекта РФ.

Так, в 2013 году в законе Нижегородской области от 1 декабря 2011 г. № 168-З слова "постоянно проживающими на территории Нижегородской области" заменены словами "при условии постоянного проживания родителей либо единственного родителя многодетной семьи на территории Нижегородской области не менее 5 лет".

Определением Верховного Суда РФ от 11.12.2013 № 9-АПГ13-13 указано, что установление пятилетнего срока проживания на территории Нижегородской области для многодетной семьи, имеющей право на получение в собственность земельного участка бесплатно, также является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного Земельным кодексом Российской Федерации полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков на территории Нижегородской области многодетным семьям. Следовательно, оспариваемое положение нельзя расценить как ограничение конституционного права гражданина. Судебная коллегия считает необходимым обратить внимание на то обстоятельство, что субъект Российской Федерации, регулируя порядок реализации права многодетной семьи на получение земельного участка бесплатно, установленного статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях социальной поддержки многодетных семей вправе, исходя из сложившейся социально-экономической и демографической ситуации, для предупреждения злоупотребления правом гражданами предусмотреть определенные организационно-учетные правила, к которым следует отнести и срок проживания на территории области.

Таким образом, установление субъектами РФ самостоятельных требований к продолжительности срока проживания на своей территории произведено в рамках полномочий правового регулирования субъектов РФ.

Так, в Вологодской области установлен срок постоянного проживания граждан на территории области не менее одного года.

В Волгоградской области не установлен конкретный срок проживания на территории субъекта РФ. Условие предоставления земельного участка в указанном субъекте РФ – постоянное проживание гражданина, имеющего трех и более детей на территории Волгоградской области.

В Белгородской области – постоянное проживание на территории Белгородской, Владимирской областей не менее трех лет.

В Нижегородской области – постоянное проживание на территории Нижегородской области не менее пяти лет.

В Оренбургской области - родители, с которыми совместно проживают трое и более детей, зарегистрированы на территории Оренбургской области не менее 10 лет.

2. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу о том, кого именно региональные законодатели относят к гражданам, имеющих трех и более детей, и как рассматривается вопрос об очередности предоставления земельных участков таким гражданам, выявляет следующие особенности:

1) отдельные субъекты РФ установили предоставление земельного участка в первоочередном порядке для граждан, имеющих трех и более детей, в числе которых ребенок-инвалид (дети-инвалиды) и гражданам, имеющих пять и более детей (закон Санкт-Петербурга);

2) законом Липецкой области установлено, что земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства, предоставляются в первоочередном порядке гражданам, имеющим трех и более детей и нуждающимся в улучшении жилищных условий. В Свердловской области гражданам (если они состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма), имеющим трех и более детей, земельные участки предоставляются во внеочередном порядке.

В Вологодской, Волгоградской, Калининградской областях отсутствует такое условие для предоставления земельного участка, как признание многодетных граждан нуждающимися (или состоящими на учете в качестве нуждающихся) в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Вместе с тем, указанное условие присутствует в законах Владимирской, Иркутской, Белгородской областей.

Определением Верховного Суда РФ от 18 апреля 2012 г. № 57-АПГ12-2 установлено, что наличие у граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, первоочередного права на получение земельного участка при реализации положений оспариваемого закона, не противоречит нормам федерального закона, потому что пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ предоставляет возможность субъекту РФ в своем законе определить порядок предоставления земельных участков;

3) в Московской области законом области от 1 июня 2011 года
№ 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" определено понятие многодетной семьи - это лица, состоящие в зарегистрированном браке, либо матери (отцы), не состоящие в зарегистрированном браке (далее - одинокие матери (отцы), имеющие троих и более детей в возрасте до 18 лет…).

Заявители обратились в Московский областной суд с заявлением о признании недействующим абзаца второго статьи 2 закона Московской области от 1 июня 2011 года № 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" в части слов "в возрасте до 18 лет", поскольку у заявителей некоторые из детей достигли возраста 18 лет, но не достигли 23 лет и продолжают обучаться в образовательных учреждениях по очной форме обучения. Решением Московского областного суда от 7 августа 2012 года в удовлетворении требований заявителям было отказано.

Определением Верховного Суда РФ от 28 ноября 2012 года № 4-АПГ12-10 решение Московского областного суда от 7 августа 2012 года оставлено без

изменения, апелляционные жалобы заявителей – без удовлетворения. Верховный Суд РФ отметил, что, как следует из текста оспариваемого закона, категории семей, относящихся к многодетным и нуждающихся в бесплатном получения земельных участков, установлены законодателем Московской области с учетом такого критерия, как наличие в семье трех и более несовершеннолетних детей, что само по себе не может свидетельствовать о противоречии федеральному законодательству, поскольку предусмотренное федеральным законодателем право граждан, имеющих трех и более детей, получить бесплатный земельный участок для индивидуального жилищного строительства не отменено и не изменено.

Таким образом, субъекты РФ осуществляют собственное толкование понятия "граждан, имеющих трех и более детей", а также самостоятельно предусматривают особенности преимущественного предоставления земельных участков. В случае необходимости можно рассмотреть возможность выделения и в нашем законе области вышеназванных категорий среди многодетных граждан.

Пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ не устанавливает обязательных норм по основаниям приобретения земельных участков многодетными гражданами, а именно: на каком праве они должны быть предоставлены гражданам. Кроме того, изучение законодательства субъектов РФ, а также судебной практики по указанному вопросу позволяет сделать вывод, что субъекты РФ осуществляют по указанному вопросу собственное правовое регулирование.

Таким образом, можно выделить два основных способа предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей:

1) в собственность (Вологодская, Владимирская, Волгоградская, Калининградская области).

Интересна судебная практика по вопросу, как именно происходит оформление права собственности граждан. Здесь правотворчество субъектов РФ имеет определенные рамки правового регулирования и не должно затрагивать сферу федерального законодателя.

Определением Верховного Суда РФ то 11 декабря 2013 года № 9-АПГ13-13 заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующими отдельных положений закона Нижегородской области от 1 декабря 2011 г.
№ 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков в Нижегородской области" (далее – Закон № 168-З) удовлетворено частично. Признаны недействующими положения закона Нижегородской области (абзац первый части 10 статьи 4.1 в части слов "общей долевой", фактически предусматривающие обязанность многодетной семьи зарегистрировать право общей долевой собственности на дом, несмотря на то, что вопросы создания такой собственности на жилой дом регулируются гражданским законодательством (глава 16 Гражданского кодекса РФ). В силу положений статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении РФ, следовательно, абзац первый части 10 статьи 4.1 Закона № 168-З в части слов "общей долевой" принят субъектом РФ с превышением полномочий и подлежит признанию недействующим.

Примечателен тот факт, что в нашем законе области правомерно отсутствуют нормы, каким-либо образом регламентирующие права граждан по оформлению земельного участка в собственность, и вопрос, на кого они будут оформлять право собственности, решается ими самостоятельно и остается за рамками регулирования закона области;

2) в аренду (Нижегородская, Белгородская области).

В вышеназванных субъектах РФ граждане, имеющие трех и более детей, приобретают земельные участки с дальнейшим обязательным заключением на время строительства индивидуального жилого дома договора аренды, установлением сроков его заключения и иных вопросов договора аренды, а в случае завершения строительства на предоставленном в аренду земельном участке индивидуального жилого дома и регистрации права собственности на индивидуальный жилой дом. Указанные граждане приобретают соответствующий земельный участок в собственность бесплатно. При этом установление срока аренды земельного участка может быть различным.

Определением Верховного Суда РФ от 18 апреля 2012 года № 57-АПГ12-2 решение Белгородского областного суда от 23 декабря 2011 года оставлено без изменения. По мнению заявителей, закон Белгородской области "О предоставлении земельных участков многодетным семьям" нарушает их права, предоставленные Федеральным законом, поскольку оспариваемый закон не предоставляет земельные участки многодетным семьям в собственность непосредственно при обращении, а устанавливает процедуру предоставления земельного участка в аренду на 49 лет с возможностью последующего приобретения прав собственника на земельный участок. Верховный Суд РФ подтвердил, что такое регулирование правоотношений произведено в рамках полномочий субъектов РФ. Частью первой статьи 28 Земельного кодекса РФ определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. То есть возможность предоставления названных земельных участков в аренду гражданам предусмотрена федеральным законом, регулирующим спорное правоотношение.

Судебная коллегия по административным делам в Определении Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 года № 9-АПГ13-13 указывает, что нормы региональных законов, предусматривающие предоставление в собственность земельных участков после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом, не ограничивают права многодетных семей на получение бесплатно в собственность земельного участка, а также относятся к правовому регулированию порядка его получения.

Вместе с тем, право на заключение договора аренды персонифицировано и не может быть передано другому лицу.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в своем определении от 18 сентября 2013 года № 18-АПГ13-6 решение Краснодарского краевого суда от 22 мая 2013 года оставила без изменения.

Заявительница обратилась в Краснодарский краевой суд с заявлением об оспаривании абзаца восьмого ч. 3 ст. 14.1 закона Краснодарского края
№ 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" в части слов "без права переуступки прав по договору аренды третьим лицам (кроме детей, супруга или супруги)" (оспариваемая норма определяет, что орган местного самоуправления принимает решение о заключении договора аренды земельного участка на срок, указанный заявителем, но не более 10 лет, без права переуступки прав по договору аренды третьим лицам (кроме детей, супруга или супруги) и осуществляет действия для его государственной регистрации). Решением Краснодарского краевого суда от 22 мая 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Верховный Суд РФ согласился с правовой позицией Краснодарского краевого суда и отметил, что оспариваемая норма направлена на то, чтобы гарантировать бесплатное и упрощенное предоставление земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, без процедуры торгов (конкурса, аукциона). Поэтому уступка прав по договору аренды земельного участка гражданами, приобретшими этот участок на льготных основаниях, любому третьему лицу (кроме детей, супруга или супруги) нарушает принцип предоставления определенных льгот лицам, имеющим право на эти льготы.

На основании изучения опыта субъектов РФ мы наблюдаем различные варианты по срокам предоставления земельных участков в аренду (без указания срока до 49 лет).

3. Рассматривая порядок предоставления земельных участков, здесь же необходимо обратить внимание на следующее. Абзац второй пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ, регламентирующий право граждан, имеющих трех и более детей, на бесплатное получение земельных участков, не конкретизирует вид разрешенного использования предоставляемых земельных участков, а указывает только на возможность приобретения земельных участков для индивидуального жилищного строительства. В связи с этим вид разрешенного использования субъекты РФ вправе установить самостоятельно своими законами.

Так, Определением Верховного Суда РФ от 22 августа 2012 года
№ 55-АПГ12-3 решение Верховного суда Республики Хакасия от 21 мая
2012 года оставлено без изменения. По мнению прокурора Хакасии, которому было отказано в иске, законодатель субъекта РФ, устанавливая возможность гражданам, имеющим трех и более детей, приобрести в собственность бесплатно земельные участки только для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства, ограничивает права граждан на приобретение земельных участков и для иных целей. Федеральный законодатель предоставил гражданам, имеющим трех и более детей, право приобрести бесплатно, без торгов и предварительного согласования земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Установление иных случаев бесплатного приобретения указанными гражданами земельных участков и порядок их приобретения федеральным законом отнесено к компетенции субъектов РФ. Поэтому в целях реализации полномочий, предоставленных федеральным законом, у законодательного органа Республики Хакасия имелись основания для принятия оспариваемой нормы, устанавливающей право бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства.

Таким образом, мы можем наблюдать разные варианты регулирования субъектами РФ указанного вопроса:

для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства (приусадебные земельные участки) (Республика Адыгея, Белгородская область);

вид разрешенного использования земельного участка вообще не указывается в законе субъекта РФ "в решении о бесплатном предоставлении земельного участка в собственность указываются: категория земель, кадастровый номер, местоположение, площадь, вид разрешенного использования земельного участка" (Республика Алтай);

для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, или личного подсобного хозяйства, или садоводства, или огородничества и дачного строительства, или животноводства, или под строительство жилого дома (Брянская область);

для осуществления индивидуального жилищного строительства (Еврейская автономная область, Калужская область);

для индивидуального жилищного, дачного строительства (Республика Карелия);

для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (Вологодская область).

Законом области предусмотрено предоставление в собственность гражданам бесплатно земельных участков. По нашему мнению, граждане на территории Вологодской области, получающие земельные участки сразу в собственность, находятся в преимущественном положении по сравнению с многодетными гражданами, проживающими на территории других субъектов РФ.

4. Особенности формирования земельных участков.

Как показывает судебная практика, в законах субъекта РФ должен быть указан срок формирования перечня земельных участков.

Определением Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 года № 42-АПГ12-1 решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 17 января 2012 г. отменено, вынесено новое решение, которым заявление прокурора Республики Калмыкия удовлетворено, признан недействующим с момента вступления в законную силу указанного определения пункт 1.3 Порядка однократного бесплатного предоставления в собственность гражданам земельных участков, находящихся в собственности Республики Калмыкия, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена в г. Элисте, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 21 марта 2011 г. № 58 в той мере, в какой исключается указание срока формирования перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам.

В обоснование заявления прокурор ссылался на наличие в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, поскольку не установлен конкретный срок формирования перечня предоставляемых земельных участков, что влечет за собой возможность произвольного установления таких сроков и соответственно сроков предоставления земельных участков, тем самым допускаются необоснованно широкие пределы административного усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Применительно к данной теме следует также обратить внимание на Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2013 года № 10-АПГ13-1, которым оставлено без изменения решение Кировского областного суда от 24 октября 2012 года. Решением Кировского областного суда от 24 октября 2012 года заявление заместителя прокурора Кировской области о признании недействующей части 82 статьи 3 Закона Кировской области от 3 ноября 2011 года № 74-ЗО
"О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Кировской области" удовлетворено. Положения оспариваемой прокурором части 8² статьи 3 областного закона возлагают на граждан обязанность обеспечить за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, если они подают заявление о предоставлении им невключенного в утвержденный перечень земельного участка, что недопустимо, поскольку ставит в неравное положение лиц, относящихся к одной и той же категории в части условий предоставления земельных участков, в зависимости от того, включены они в утвержденный перечень или нет. Обязанность обеспечить за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ является дополнительным условием, связанным с материальными и иными затратами, т.е. является дополнительным обременением при реализации права на бесплатное предоставление земельных участков, гарантированное положениями пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, недопустимо возлагать на заявителей обязанность по формированию земельных участков. Несмотря на то, что наш закон области не содержит подобных норм и возлагает обязанность по формированию земельных участков на уполномоченные органы, анализ вышеназванного Определения Верховного Суда РФ показывает иную процедуру предоставления земельных участков, а именно: не вошедших в перечень участков, сформированных органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Проанализировав законодательство остальных субъектов РФ по указанному вопросу, можно сделать вывод, что реализация многодетными семьями своего права на бесплатное получение земельного участка предусматривает в большинстве субъектов РФ, лишь один вариант – постановка на учёт граждан, имеющих трёх и более детей, и приобретение ими земельных участков, сформированных органами государственной власти области или органами местного самоуправления, в порядке очередности.

Для сравнения отметим, что в некоторых субъектах Российской Федерации (Самарская, Кировская области) получение многодетными гражданами земельного участка возможно также после самостоятельного поиска ими земельного участка, который они хотели бы приобрести, свободного от прав третьих лиц, подачи заявления о предоставлении (не опубликованного в перечне) земельного участка, его формирования органами власти и постановки на кадастровый учёт.

5. Обеспеченность инфраструктурой земельных участков.

Вопрос обеспеченности инфраструктурой земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, остается одним из самых актуальных на сегодняшний день.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" в субъектах РФ прорабатывается вопрос о создании комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трёх и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Включение земельных участков в перечень должно осуществляться при условии их обеспечения инженерной инфраструктурой применительно к условиям конкретного муниципального образования области либо при условии, что на обеспечение инженерной инфраструктурой этих земельных участков предусмотрено финансирование на текущий финансовый год. Подобная норма закона действует в Нижегородской, Самарской области.

6. Порядок подачи заявления о предоставлении земельных участков. Определением Верховного Суда РФ от 23.04.2014 № 8-АПГ14-4 указывается, что в пунктах 2 и 4 статьи 6 Федерального закона от 27 июня 2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных" предусмотрены самостоятельные случаи, когда возможна обработка персональных данных, необходимых для достижения целей, предусмотренных законом, для осуществления и выполнения возложенных законодательством Российской Федерации на оператора функций, полномочий и обязанностей, а также для исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функций организаций, участвующих в предоставлении соответственно государственных и муниципальных услуг, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210 "Об организации государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ), включая регистрацию субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг.

Поскольку решение о предоставлении земельного участка бесплатно после осуществления предусмотренных законом области действий принимает уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка по письменному заявлению гражданина, имеющего трех и более детей, то такая деятельность является соответственно государственной или муниципальной услугой, следовательно, на возникшие правоотношения распространяются положения Федерального закона № 210-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона № 210 "Об организации государственных и муниципальных услуг" для обработки органами местного самоуправления персональных данных в целях предоставления персональных данных заявителя, имеющихся в распоряжении таких органов, в орган, предоставляющий муниципальную услугу, для предоставления муниципальной услуги по запросу заявителя, а также для обработки персональных данных при регистрации субъекта персональных данных на едином портале муниципальных услуг и на региональных порталах муниципальных услуг не требуется получение согласия заявителя как субъекта персональных данных.

Приведенные законоположения послужили основанием для признания недействующей нормы постановления Правительства Ярославской области, предусматривающей возможность не рассматривать заявление в случае, если отсутствует согласие гражданина на обработку своих персональных данных и (или) персональных данных своих детей, в том числе на размещение своих персональных данных и (или) персональных данных своих детей на официальных сайтах органов местного самоуправления и органов государственной власти Ярославской области.

7. Проанализировав законодательство субъектов РФ на предмет установления законами субъектов РФ случаев снятия с учета (исключения из списков) граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельного участка, можно сделать вывод, что в целом такие случаи совпадают. Вместе с тем, в подавляющем большинстве субъектов РФ предоставление земельных участков гражданам обусловлено не просто наличием трех и более детей, но и тем, что граждане не лишены родительских прав либо не ограничены в правах в отношении указанных детей.

2. Состояние законодательства Вологодской области
в сфере бесплатного предоставления в собственность гражданам,
имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности
и расположенных на территории Вологодской области

В соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

В Вологодской области в целях реализации данного положения принят закон области от 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области" (в первоначальной редакции нормативный правовой акт опубликован в газете "Красный Север" № 223 от 25 ноября 2011 года и вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования).

В соответствии с Законом области земельный участок может быть предоставлен по выбору гражданина для индивидуального жилищного строительства или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства.

Законом области установлены максимальные и минимальные размеры земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам бесплатно из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В частности:

1) в границах населенных пунктов для индивидуального жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства максимальные размеры - 0.15, минимальные размеры - 0.06 га;

2) за границами населенных пунктов для дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства максимальные размеры - 0.3 га, минимальные размеры - 0.15 га.

Для целей Закона области на дату подачи заявления о бесплатном предоставлении в собственность земельного участка гражданами, имеющими трех и более детей (далее также – многодетные семьи), считаются лица (для обучающихся в образовательных организациях всех типов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением организаций дополнительного образования и организаций дополнительного профессионального образования, детей по очной форме и детей-инвалидов независимо от формы получения образования и формы обучения - до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет), в том числе усыновленных (удочеренных), а также подопечных в приемной семье.

Законом области определено условие предоставления земельных участков многодетным семьям - постоянное проживание граждан на территории области не менее одного года на дату подачи заявления для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства.

Кроме того, Законом области закреплен принцип однократности предоставления земельных участков.

Гражданам, местом жительства которых является городской округ области, земельные участки предоставляются:

1) для индивидуального жилищного строительства - в границах соответствующего городского округа или муниципального района области, граничащего с данным городским округом области, по выбору гражданина;

2) для дачного строительства или ведения личного подсобного хозяйства - в границах любого муниципального района области по выбору гражданина.

Включение такой правовой нормы обусловлено тем, что в городских округах области нет достаточного количества земельных участков, которые могут быть предоставлены гражданам, имеющих трех и более детей, бесплатно в собственность.

Гражданам, местом жительства которых является сельское (городское) поселение области соответствующего муниципального района области, земельные участки предоставляются:

1) для индивидуального жилищного строительства - в соответствующем сельском (городском) поселении или муниципальном районе области по месту жительства по выбору гражданина;

2) для дачного строительства или ведения личного подсобного хозяйства - в границах любого муниципального района области по выбору гражданина.

Уполномоченными органами, реализующими закон области, являются:

1) уполномоченный орган исполнительной государственной власти области в сфере управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Вологодской области, и земельных отношений в отношении земельных участков, находящихся в собственности области, а также земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению и распоряжению которыми переданы Российской Федерацией органам государственной власти области в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" в целях бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации;

2) органы местного самоуправления области, уполномоченные на распоряжение такими земельными участками в соответствии с действующим законодательством в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Порядок предоставления в собственность земельных участков предусматривает осуществление уполномоченными органами следующих действий:

1) прием и регистрация заявлений и документов, прилагающихся к заявлению;

2) формирование списков граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (далее - списки);

3) формирование земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства;

4) утверждение перечней земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (далее также - перечень земельных участков), внесение изменений в перечень земельных участков;

5) размещение перечней земельных участков на официальных сайтах уполномоченных органов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и их опубликование в официальных печатных изданиях в течение 9 дней после их утверждения либо внесения в них изменений;

6) принятие решения о бесплатном предоставлении в собственность гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства.

Законом области установлены конкретные сроки, в течение которых уполномоченный орган осуществляет вышеуказанные действия. В частности:

1) в течение 30 после регистрации заявления принимает решение о включении либо об отказе о включении гражданина в соответствующий список;

2) в течение 10 дней после утверждения соответствующего перечня земельных участков в письменной форме почтовым отправлением с уведомлением о вручении информирует граждан о возможности приобретения земельного участка в собственность бесплатно;

3) в течение 7 дней после получения от гражданина письменного сообщения о его согласии приобрести предложенный земельный участок принимает решение о предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно;

4) в течение 7 дней с даты принятия решения о предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно направляет гражданину решение и кадастровый паспорт земельного участка. При этом за уполномоченными органами закреплена обязанность по оформлению кадастровых паспортов за счет средств соответствующего бюджета.

Законом области определены случаи исключения граждан из соответствующих списков и случаи, не являющиеся основанием для исключения граждан из списка.

Решение уполномоченного органа о предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно является основанием для государственной регистрации права собственности на земельный участок для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства в соответствии с действующим законодательством.

По состоянию на 1 июня 2014 года всего в области 10618 многодетных семей.

1093 многодетные семьи состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;

7416 многодетные семьи включены в списки на приобретение в собственность бесплатно земельных участков. Из них:

6618 - на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства. Наибольшее количество многодетных семей включены в списки по городским округам:

город Вологда - 1647, город Череповец - 1284;

559 - на приобретение в собственность бесплатно земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

239 - для дачного строительства.

Количество многодетных семей, обеспеченных земельными участками:

1289 - для индивидуального жилищного строительства;

208 - для ведения личного подсобного хозяйства;

136 - для дачного строительства.

Земельные участки, планируемые для передачи органами местного самоуправления многодетным семьям в текущем году:

793- для индивидуального жилищного строительства;

121 - для ведения личного подсобного хозяйства;

48 - для дачного строительства.

Со дня вступления в силу указанного закона области по настоящее время изменения вносились 4 раза.

По результатам проведенного мониторинга на соответствие норм Закона области нормам федерального законодательства были признаны утратившими силу нормы закона области:

устанавливающие, что для граждан, состоящих в браке, земельный участок предоставляется в собственность одного из супругов либо в совместную собственность супругов; для граждан, не состоящих в браке, земельный участок предоставляется в собственность одного из родителей.

Указанные отношения в полном объеме урегулированы Семейным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

Также признаны утратившими силу нормы Закона области, предусматривающие право граждан, имеющих трех и более детей, письменно указать о предоставлении земельного участка в собственность детей. В соответствии со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации право на приобретение земельных участков бесплатно в собственность имеют граждане, имеющие трех и более детей. Последующее определение судьбы земельного участка регулируется с учетом норм Семейного кодекса РФ нормами Гражданского кодекса РФ, который не предусматривает для субъектов Российской Федерации собственного правового регулирования в данной сфере.

Закон области дополнен нормой, закрепляющей принципы формирования земельных участков:

1) транспортная доступность;

2) удовлетворительная экологическая обстановка (отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов, в том числе магистральных трубопроводов);

3) существующая обеспеченность земельных участков объектами инженерной инфраструктуры, потребность в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и сроки такого строительства, расходы на подключение (технологическое присоединение) строящихся объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

В целях урегулирования правового пробела о порядке включения сформированных земельных участков в соответствующий перечень в закон области введена норма, устанавливающая, что сформированные земельные участки включаются в один из перечней в порядке возрастания кадастровых номеров.

По предложению прокураторы области уточнена норма Закона области, определяющая количество (в процентом отношении) земельных участков, которые должны быть включены в перечни и сроки их включения. В течение календарного года включению в перечни подлежат не менее 20 процентов свободных от прав третьих лиц, не ограниченных в обороте земельных участков. Включение земельных участков в один из перечней осуществляется уполномоченным органом не позднее 21 дня с даты завершения кадастрового учета земельного участка.

Урегулирована проблема с так называемыми невостребованными земельными участками, от приобретения которых граждане неоднократно отказывались, при этом участки оставались в соответствующем перечне и предлагались следующим стоящим в очереди гражданам. Уполномоченному органу было предоставлено право в случае, если трое и более граждан, включенных в соответствующий список, отказались от приобретения земельного участка в собственность бесплатно, исключить такой земельный участок из соответствующего перечня.

Гражданам, включенным в списки, было предоставлено право отказываться от предлагаемых участков неограниченное количество раз. При этом граждане не исключаются из соответствующего списка и сохраняют право на бесплатное приобретение в собственность земельного участка в порядке очередности из числа земельных участков, вновь включенных в соответствующий перечень.

Однако, гражданин, трижды надлежащим образом уведомленный о возможности приобрести земельный участок в собственность бесплатно и не сообщивший в уполномоченный орган в письменной форме о своем согласии (отказе) приобрести предложенные земельные участки, исключается из соответствующего списка. При этом, гражданин вправе повторно обратиться с заявлением в уполномоченный орган в порядке, установленном законом области.

Основные проблемы, препятствующие эффективному правоприменению Закона области:

1) отсутствие в ряде муниципальных образований области документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;

2) отсутствие в бюджетах поселений и муниципальных области районов денежных средств на проведение работ по формированию земельных участков;

3) необеспеченность земельных участков объектами инфраструктуры (инженерные сети, электричество, подъездные пути) приводит к отказам граждан от предлагаемых земельных участков;

4) проблема с наличием земельных участков в городских округах области. Так в г. Вологде зарегистрировано 1647 заявлений многодетных семей для индивидуального жилищного строительства, в г. Череповце – 1284;

5) граждане, проживающие в сельских поселениях области, желают получить земельный участок для индивидуального жилищного строительства в административном центре соответствующего муниципального района области. Проблема с наличием земельных участков для целей закона области.

3. Информация о правоприменительной практике закона области
"О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории
Вологодской области"

Анализ практики применения Закона области показал необходимость внесения в действующую редакцию следующих изменений.

1. Анализ судебной практики выявляет необходимость внесения изменений в действующий Закон области. В частности, Верховный Суд РФ в своем определении от 11 декабря 2013 года № 18-АПГ13-9 установил, что отдельные положения статей 14.1 и 14.2 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 года № 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" противоречат федеральному законодательству, т.к. устанавливают ограничения прав граждан, поскольку предусматривают в качестве одного из обязательных условий для предоставления земельного участка семьям, имеющим трех и более детей, регистрацию по месту жительства на территории муниципального района, в границах которого испрашивается земельный участок, тогда как регистрация гражданина органами регистрационного учета является, безусловно, основным, но не единственным законным подтверждением постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации. Факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона области предоставление в собственность гражданам бесплатно земельных участков осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории области не менее одного года на дату подачи заявления для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства.

В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 2 Закона области к заявлению гражданина о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно прилагается документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства.

В связи с тем, что аналогичная норма Закона № 532-КЗ Краснодарского края признана недействующей, необходимо привести пункт 2 части 5 статьи 2 Закона области в соответствие с правовой позицией Верховного Суда РФ

2. Частью 5 статьи 2 Закона области установлен перечень документов, которые прилагаются к заявлению гражданина о предоставлении земельного участка. Пунктом 10 указанной нормы определено, что должно быть представлено "согласие супруга на обработку персональных данных". Пунктом 1 части 9 статьи 2 закона области указывается, что не подлежат включению в список граждане, не представившие документы, указанные в части 5 статьи 2, то есть в том числе и согласие супруга на обработку персональных данных.

Определением Верховного Суда РФ от 23.04.2014 № 8-АПГ14-4 указывается, что в пунктах 2 и 4 статьи 6 Федерального закона от 27 июня 2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных" предусмотрены самостоятельные случаи, когда возможна обработка персональных данных, необходимых для достижения целей, предусмотренных законом, для осуществления и выполнения возложенных законодательством Российской Федерации на оператора функций, полномочий и обязанностей, а также для исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функций организаций, участвующих в предоставлении соответственно государственных и муниципальных услуг, предусмотренных Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 "Об организации государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ), включая регистрацию субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг.

Поскольку решение о предоставлении земельного участка бесплатно после осуществления предусмотренных законом области действий принимает уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка по письменному заявлению гражданина, имеющего трех и более детей, то такая деятельность является соответственно государственной или муниципальной услугой, следовательно, на возникшие правоотношения распространяются положения Федерального закона № 210-ФЗ.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона № 210 "Об организации государственных и муниципальных услуг" для обработки органами местного самоуправления персональных данных в целях предоставления персональных данных заявителя, имеющихся в распоряжении таких органов, в орган, предоставляющий муниципальную услугу, для предоставления муниципальной услуги по запросу заявителя, а также для обработки персональных данных при регистрации субъекта персональных данных на едином портале муниципальных услуг и на региональных порталах муниципальных услуг не требуется получение согласия заявителя как субъекта персональных данных.

Приведенные законоположения послужили основанием для признания не действующей нормы постановления Правительства Ярославской области, предусматривающей возможность не рассматривать заявление в случае, если отсутствует согласие гражданина на обработку своих персональных данных и (или) персональных данных своих детей, в том числе на размещение своих персональных данных и (или) персональных данных своих детей на официальных сайтах органов местного самоуправления и органов государственной власти Ярославской области.

Применяя аналогию правового регулирования указанной проблемы, необходимо привести в соответствие с судебным постановлением Закон области.

3. Анализ законодательства субъектов РФ на предмет установления законами субъектов РФ случаев снятия с учета (исключения из списков) граждан, имеющих право на приобретение в собственность бесплатно земельного участка, позволяет сделать вывод, что в целом такие случаи совпадают. Вместе с тем, в подавляющем большинстве субъектов РФ предоставление земельных участков гражданам обусловлено не просто наличием трех и более детей, но и тем, что граждане не лишены родительских прав либо не ограничены в правах в отношении указанных детей.

Считаем целесообразным дополнить закон области таким случаем, как лишение родительских прав или ограничение в родительских правах, отмена усыновления (удочерения), прекращение опеки (попечительства).

IV. Результаты проведения мониторинга

Учитывая выявленные в ходе мониторинга несовершенства регионального правового регулирования в сфере бесплатного предоставления в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области, постоянный комитет полагает необходимым подготовить проект закона области "О внесении изменений в закон области "О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области" в части:

1) приведения в соответствие с федеральным законодательством пункта 2 части 5 статьи 2 Закона области в части исключения ограничений прав, связанных с введением условия о постоянном проживании граждан на территории области не менее одного года на дату подачи заявления;

2) приведения в соответствие с федеральным законодательством с учетом судебной практики части 5 и части 9 статьи 2 Закона области;

3) дополнить часть 12 статьи 2 новым случаем, при котором гражданин, включенный в соответствующий список, может быть исключен из списка по причине лишения родительских прав или ограничения в родительских правах, отмены усыновления (удочерения), прекращения опеки (попечительства).